Consiglio di Stato, Sez. 2, 05 maggio 2022, n. 3558 - Cardiopatia ischemica. Riconoscimento della causa di servizio
Pubblicato il 05/05/2022
N. 03558/2022REG.PROV.COLL.
N. 06402/2017 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 6402 del 2017, proposto da:
Ministero dell'economia e delle finanze, in persona del Ministro pro tempore, e Guardia di Finanza - Comando Generale - Centro Informatico, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;
contro
il sig. -OMISSIS-, rappresentato e difeso dagli avvocati Luigi Verardi e Gaetano Michele Maria De Bonis, con domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Donato Piccininni in Roma, via del Mattonato 4;
per la riforma
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la -OMISSIS-(Sezione Prima) n. -OMISSIS-, resa tra le parti sul ricorso numero di registro generale -OMISSIS-, volto all’annullamento della determinazione dirigenziale n. 82/2016 del 13 gennaio 2016, della Guardia di Finanza – Centro informatico amministrativo nazionale – Ufficio trattamento economico personale in quiescenza, che ha rigettato la domanda di riconoscimento della dipendenza da causa di servizio dell’infermità “-OMISSIS-”, avanzata dal ricorrente il 5 marzo 2010;
degli atti presupposti di tale determinazione, tra i quali, in particolare, i pareri resi dal Comitato di verifica per le Cause di Servizio n. 5855 del 10 aprile 2013 e n. 20035 del 21 ottobre 2015;
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio del sig. -OMISSIS-;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 26 aprile 2022 il Cons. Maria Stella Boscarino e udito per la parte appellata l’avvocato Luigi Verardi;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
Fatto
1. Il Ministero dell'economia e delle finanze impugna la sentenza del T.a.r. -OMISSIS-in epigrafe, che ha accolto il ricorso del sig. -OMISSIS-, luogotenente della Guardia di Finanza posto in congedo a causa dell’evoluzione sfavorevole (cardiopatia ischemica) dell’infermità “-OMISSIS-” contratta durante il servizio.
Il sig. -OMISSIS- il 5 marzo 2010 chiedeva il riconoscimento della dipendenza da causa di servizio dell’infermità “-OMISSIS-”, ma il Comitato di Verifica per le Cause di Servizio esprimeva parere sfavorevole adducendo che la patologia in questione ha normalmente natura endogena e familiarità, senza alcun ruolo ravvisabile in capo al servizio prestato “anche tenendo conto delle modalità di svolgimento e dei disagi descritti negli atti”.
Il militare impugnava la determinazione dirigenziale n. 82/2016 del 13 gennaio 2016 di diniego ed i presupposti pareri resi dal Comitato di verifica per le Cause di Servizio n. 5855 del 10 aprile 2013 e n. 20035 del 21 ottobre 2015.
Lamentava l’illegittimità degli atti impugnati, sotto un primo profilo, avendo il Comitato per la verifica delle cause di servizio fornito una motivazione di mero stile in merito alla ritenuta insussistenza del nesso di causalità tra il servizio reso e l’affezione insorta, in assenza di una concreta analisi della situazione del ricorrente e del gravosissimo servizio dallo stesso prestato quale Comandante della Brigata di -OMISSIS- per oltre dieci anni; e, sotto un secondo profilo, per la mancata valutazione degli elementi di fatto caratterizzanti la prestazione di servizio, non adeguatamente evidenziati nella relazione informativa predisposta dall’Amministrazione in sede istruttoria, lacunosa ed incompleta.
2. Il T.a.r. adito in primo grado ha accolto il ricorso, avendo ritenuto la motivazione del diniego (e dei presupposti pareri) generica, apodittica e apparente.
3. L’Amministrazione, con il ricorso in appello, ripropone l’eccezione di difetto di legittimazione passiva del Comitato per la Verifica delle cause di servizio (respinta dal T.a.r.).
Nel merito, lamenta l’erroneità della sentenza appellata, dovendo ritenersi sufficiente ed esaustiva la motivazione dell’atto impugnato, da rinvenirsi per relationem nelle considerazioni svolte dal Comitato per la verifica delle cause di servizio, in quanto, per un verso, l’-OMISSIS- è patologia comune di cui soffrono sostanzialmente quasi tutti i soggetti con l’avanzare degli anni, per altro verso i disagi sofferti dal ricorrente rientrerebbero nelle ordinarie attività di qualsiasi appartenente alla Guardia di Finanza.
4. L’appellato, costituitosi in giudizio per resistere all’appello, evidenzia che, così come dedotto nel ricorso introduttivo di primo grado, il servizio da egli prestato a far data dal 2000 nella Brigata di -OMISSIS-, in qualità di Comandante, è stato caratterizzato da eccezionale gravosità.
Infatti, al reparto operativo specializzato in questione, a causa della quantità di compiti affidati, veniva assegnato un numero di militari costantemente superiore a quello previsto in pianta organica.
Per tale ragione, e in assenza di capi sezione, l’appellato aveva dovuto prestare un impegno lavorativo di gran lunga superiore a quello richiesto normalmente dal servizio ad un Comandante di Brigata, tanto che negli ultimi dieci anni anteriori al collocamento in congedo aveva dovuto svolgere sistematicamente numerose ore di lavoro straordinario, pari a 50-60 ore mensili, ogni mese, spesso in orario notturno e nel giorno di riposo settimanale e nei giorni c.d. “superfestivi” (es. Pasqua, Natale, Capodanno).
L’Amministrazione avrebbe dovuto valutare come il servizio, particolarmente stressante, caratterizzato da turni di lavoro anche di dodici ore e da numerose ore di lavoro straordinario (ogni mese dal 2000 al 2010), al comando di una Brigata con uomini in sovrannumero, non articolata in sezioni e priva di capi sezione, avesse seriamente inciso nell’insorgenza della patologia.
4.1. L’appellato ripropone, poi, il secondo motivo del ricorso introduttivo, assorbito dal T.a.r., con il quale si era denunciato il difetto di istruttoria, ribadendo che l’istanza è stata decisa sfavorevolmente senza acquisire la documentazione dalla quale emergessero gli effettivi turni e servizi svolti dell’interessato.
5. In vista dell’udienza di merito l’appellato ha depositato una memoria nella quale ribadisce le proprie argomentazioni, sottolineando come l’allegato n.3 al processo verbale di operazioni compiute, rilasciato dalla Guardia di Finanza, Brigata di -OMISSIS- in data 10.11.2016, dimostri che egli ha sempre avuto al proprio comando un numero di militari superiore la dotazione organica prevista per la Brigata di -OMISSIS-; tanto che, successivamente alla cessazione dal servizio dell’appellato, la Brigata è stata trasformata in Tenenza, con sottoufficiali a capo delle sezioni in cui è articolata e la sottrazione di baschi verdi e i cinofili.
L’allegato 1 al processo verbale di operazioni compiute dalla Guardia di Finanza della Brigata di -OMISSIS- l’8.11.2016, inoltre, riporta i dati amministrativi riguardanti i fogli di servizio dal Gennaio 2000 al Novembre 2000; il prospetto riepilogativo delle indennità dimostra le numerose costanti ore di lavoro straordinario mensile, diurno, notturno e superfestivo.
6. All'udienza pubblica del giorno 26 aprile 2022, esaurita la discussione orale, il ricorso è stato trattenuto in decisione.
Diritto
7. Il primo motivo di appello è infondato.
Secondo la giurisprudenza, premesso che il Comitato di verifica per le cause di servizio è incardinato presso il Ministero dell'economia e delle finanze e che i pareri dallo stesso espressi sono parzialmente vincolanti per l'Amministrazione attiva, deve ritenersi che tali pareri abbiano una portata sostanzialmente provvedimentale, e, sebbene, quali atti endoprocedimentali, non siano immediatamente e autonomamente impugnabili, lo sono unitamente agli atti conclusivi, per cui è corretto evocare in giudizio, oltre l'Amministrazione attiva, anche tale organo tecnico (Cons. giust. amm. Sicilia sez. giurisd., 24/6/2019, n.582).
8. Anche nel merito il Collegio ritiene l’appello infondato.
8.1. Occorre premettere che, come adduce l’Amministrazione, effettivamente l'ipertensione è un'affezione frequentemente di natura primitiva, prevalentemente endogena, spesso correlata alla familiarità e a probabili errori genetici, e quindi trattasi di situazione invalidante conseguente a patologia ordinaria, diffusa e multifattoriale, sovente correlata all'età e alla familiarità; insomma, si tratta di una malattia endogena che, agli effetti del riconoscimento della sua dipendenza da causa di servizio, non può ritenersi aggravata nella sua evoluzione dalle difficoltà che il militare della Guardia di Finanza incontra nella sua ordinaria attività, trattandosi di caratteristiche proprie di una professione istituzionalmente finalizzata, tra l’altro, alla lotta contro la criminalità, cui è connaturata una certa elasticità negli orari.
Ma è anche vero che l'-OMISSIS-, pur essendo una patologia legata a fattori endogeno-costituzionali, è influenzata anche da concause di comune epidemiologia tra cui lo stress psico-fisico di particolare entità.
Può quindi affermarsene la dipendenza da causa di servizio quando se ne accerti l'ascrivibilità allo stress lavorativo legato a condizioni di particolare rilievo, che superino il livello ordinario normalmente connesso alle mansioni, tali da costituire causa efficiente nel modificare i processi fisiologici alla base delle alterazioni pressorie.
8.2. Nel caso specifico il parere sfavorevole alla base del diniego muove da due considerazioni, entrambe efficacemente contrastate dalle argomentazioni del militare appellato:
a. la patologia in questione è normalmente insorgente in individui con familiarità ipertensiva favorita da fattori individuali spesso legati ad abitudini di vita del soggetto; al riguardo, però, come eccepito dall’interessato, nella documentazione esaminata dal Comitato non risulta alcuna anamnesi familiare dalla quale si potesse evincere se, in concreto, questa familiarità esistesse o meno; peraltro, nella sua istanza l’interessato aveva evidenziato la correttezza del proprio stile di vita (sportivo, controllo del peso etc.);
b. i disagi subiti durante lo svolgimento del servizio non risulterebbero tali da assurgere a ruolo di causa ovvero di concausa efficiente e determinante: ma, dalla documentazione acquisita dal militare a seguito di istanza di accesso, si evince la conferma delle circostanze addotte nel ricorso introduttivo del giudizio, ed in particolare l’avvenuta prestazione di numerose ore di straordinario, diurno e notturno, sistematicamente effettuate nel decennio antecedente l’insorgenza della patologia, l’espletamento di lavoro festivo anche nelle giornate cosiddette superfestive (Natale, Pasqua etc.), la circostanza che il numero di unità di personale fosse notevolmente superiore alle previsioni di cui alla pianta organica; documentazione che non risulta essere stata acquisita ed esaminata dal Comitato, che ha emesso il parere solo sulla base delle relazioni di servizio, estremamente generiche in merito alle condizioni del servizio espletato dal militare.
9. Alla stregua di tali considerazioni si dimostra fondata la doglianza (assorbita in primo grado), con la quale era stata denunciata l'inadeguatezza istruttoria - segnatamente, con riferimento alle indagini sulle effettive condizioni del servizio prestato dall'appellato, secondo la parte idonee ad assumere rango almeno concausale ai fini dell'insorgenza della patologia riscontrata - nella fase anteriore all’emissione dei pareri del Comitato di verifica delle cause di servizio, sulla cui base è stato poi adottato il conclusivo provvedimento di diniego.
9.1. Questa Sezione II, con decisione n.6684 del 7/10/2021, ha avuto occasione di ricordare che, ai fini del riconoscimento della causa di servizio, è necessario che l'attività lavorativa possa con certezza ritenersi concausa efficiente e determinante della patologia lamentata, non potendo farsi ricorso a presunzioni di sorta e non trovando applicazione, diversamente dalla materia degli infortuni sul lavoro e delle malattie professionali, la regola contenuta nell'art. 41 c.p., per cui il rapporto causale tra evento e danno è governato dal principio dell'equivalenza delle condizioni.
Il principio della causalità adeguata richiede sempre la riconoscibilità dell'esistenza di fattori riconducibili al servizio che rivestano un ruolo di adeguata efficiente incidenza nell'insorgenza e nello sviluppo del processo morboso, mentre devono ritenersi totalmente escluse tutte le altre condizioni che un tale grado di concausale ingerenza non presentino, le quali - benché parimenti verificatesi in servizio - restano tuttavia riguardabili unicamente quali "mere occasioni rivelatrici" di una infermità non avente alcun nesso di causalità o concausalità con le condizioni di servizio (cfr. Cons. Stato, Sez. IV, 16 marzo 2012, n. 1510; Cons. Stato, Sez. III, 7 marzo 2017, n. 1076).
Né è sufficiente la "mera possibile valenza patogenetica" del servizio prestato; piuttosto occorrendo la puntuale verifica, connotata da certezza o da alto grado di credibilità logica e razionale, della valenza del servizio prestato quale "fattore eziologicamente assorbente o, quanto meno, preponderante nella genesi della patologia (Cons. Stato, Sez. II, 8 maggio 2019, n. 2975; Sez. III, 1° agosto 2018, n. 4774; Sez. IV, 4 ottobre 2017, n. 4619; Sez. I, 19 febbraio 2020, n. 461) ".
Se, secondo un costante insegnamento giurisprudenziale, è precluso al giudice amministrativo sostituire le proprie valutazioni a quelle effettuate dalle competenti autorità in sede di riconoscimento della dipendenza di un'infermità da causa di servizio, è anche vero che tale sindacato è ammesso nell'ipotesi di vizi logici desumibili dalla motivazione degli atti impugnati, dai quali si evidenzi l'inattendibilità metodologica delle conclusioni cui è pervenuta l'Amministrazione stessa, ovvero nelle ipotesi di irragionevolezza manifesta, palese travisamento dei fatti, omessa considerazione di circostanze di fatto, tali da poter incidere sulla valutazione finale, nonché di non correttezza dei criteri tecnici e del procedimento seguito (fin qui la citata decisione n.6684 del 7/10/2021).
A tal fine, l'Amministrazione procedente, che ha a disposizione dati completi e precisi per effettuare la verifica della concreta posizione del militare e la ricostruzione dell'attività dal medesimo svolta in concreto, ben può tratteggiare, partendo da questi ultimi dati, una seria probabilità d'insorgenza, o meno, della malattia denunciata.
Ma, nel caso in questione, i pareri (che apoditticamente oppongono la sintetica motivazione per cui la natura stessa della patologia è tale da far escludere la dipendenza da causa di servizio) sono stati emessi unicamente sulla base delle relazioni di servizio, che indicavano genericamente i servizi espletati dal militare, senza alcun riferimento alla consistenza organica della Brigata ed alle esatte dimensioni e quantificazioni del lavoro straordinario, notturno, festivo e superfestivo, circostanze che, ove conducano ad una verificata eccessiva gravosità delle condizioni di impiego, costituiscono astrattamente causa o concausa efficiente dell’insorgenza della patologia.
9.2. Poiché la decisione del Comitato di verifica ed il decreto ministeriale ad essa informatosi risultano fondati su una carente istruttoria, la gravata sentenza del T.a.r. deve essere confermata con diversa motivazione.
10. Non può darsi seguito all’istanza istruttoria della parte appellata (volta ad ottenere un riesame della propria posizione attraverso verificazione o consulenza tecnica d’ufficio) vertendosi in materia di poteri non ancora esercitati.
Come noto, accertamenti e valutazioni non ancora posti in essere e rimessi alla sfera di intervento dell'Amministrazione impediscono una pronuncia giudiziale nel merito, pena la violazione degli artt. 7, comma 6, e 34, comma 2, c.p.a.
11. Conclusivamente, il proposto appello dev’essere respinto; il Collegio, anche in considerazione della natura formale del vizio rilevato nell’attività istruttoria, ritiene sussistenti le eccezionali ragioni di legge per disporre l’integrale compensazione delle spese del grado di giudizio.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Spese del grado compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Ritenuto che sussistano i presupposti di cui di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e all'articolo 9, paragrafi 1 e 4, del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016 e all’articolo 2-septies del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, come modificato dal decreto legislativo 10 agosto 2018, n. 101, manda alla Segreteria di procedere, in qualsiasi ipotesi di diffusione del presente provvedimento, all'oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi dato idoneo a rivelare lo stato di salute della parte appellata.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 26 aprile 2022 con l'intervento dei magistrati:
Giovanni Sabbato, Presidente FF
Francesco Frigida, Consigliere
Maria Stella Boscarino, Consigliere, Estensore
Fabrizio D'Alessandri, Consigliere
Stefano Filippini, Consigliere