Consiglio di Stato, Sez. 4, 08 settembre 2023, n. 8227 - Accordo 7 luglio 2016: formazione e-learning. Rapporto tra fonti
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 280 del 2018, proposto da A.N., F. S.r.l., C.S. S.r.l., in persona del rispettivo legale rappresentante pro tempore, rappresentate e difese dall'avvocato Leonardo Brasca, con domicilio digitale come da Pec da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via Cola di Rienzo, 212;
contro
Presidenza del Consiglio dei Ministri, Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali, in persona del rispettivo legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12; Conferenza Permanente per i Rapporti tra Stato, Regioni e Province Autonome, non costituita in giudizio;
per la riforma
della sentenza in forma semplificata del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza) n. 5449/2017.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio della Presidenza del Consiglio dei Ministri e del Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 20 luglio 2023 il Cons. Fabrizio Di Rubbo, udito l'avvocato Leonardo Brasca e dato atto dell'istanza di passaggio in decisione depositata dall'avvocato dello Stato Fabrizio Fedeli.
FattoDiritto
1.- Con il ricorso proposto in primo grado, A. ha premesso di essere un'associazione sindacale senza scopo di lucro avente tra gli scopi statutari quello di promuovere, rappresentare, orientare e tutelare gli interessi dei formatori, dei responsabili e degli addetti al servizio di prevenzione e protezione, nonché delle rispettive forme associate nelle opportune sedi istituzionali, e di essere stata inserita nel 2013 nell'elenco curato dal Ministero per lo Sviluppo Economico di cui all'art. 2, comma 7, L. n. 4 del 2013, essendo dunque annoverata tra le associazioni sindacali maggiormente rappresentative, firmatarie di C.C.N.L.
L'Associazione, inoltre, è affiancata, nel presente giudizio, da due strutture ricorrenti che erogano servizi di formazione.
Dopo avere proceduto alla diffusa illustrazione dei contenuti dell'Accordo Stato Regioni del 7 luglio 2016 (in seguito anche "l'accordo") e a evidenziare i punti ritenuti problematici della disciplina ivi prevista, ha dedotto l'illegittimità in parte qua del predetto accordo relativamente al divieto della modalità di e-learning per i corsi dei responsabili e addetti al primo soccorso e prevenzione incendi e di ulteriori figure, in quanto disciplinate dall'art. 37 D.Lgs. n. 81 del 2008.
Ha lamentato, sul punto, la violazione del D.Lgs. n. 81 del 2008 e degli artt. 41 e 23 Cost., nonché l'eccesso di potere in tutte le sue figure sintomatiche, allegando al riguardo tutto quanto segue:
- nonostante la riconosciuta snellezza dello strumento, nato per agevolare i soggetti tenuti all'obbligo di formazione sia sotto il profilo logistico che sotto quello economico e disciplinato anche dalla Direttiva 6 agosto 2004 (Ministero della Funzione Pubblica) avente ad oggetto "Progetti formativi in modalità e-learning nelle pubbliche amministrazioni" e dalle allegate Linee Guida e promosso anche dall'E.L.A.P. del 28 marzo 2001, l'Italia, in controtendenza rispetto al resto dell'Europa, è restia ad accettare tali strumenti innovativi;
- l'Accordo Stato-Regioni è intervenuto tra l'amministrazione statale e le amministrazioni regionali ma non ha valore di legge ed è illegittimo imporre modalità di erogazione della formazione patrimonialmente onerose se ciò non è previsto direttamente dalla fonte legislativa primaria: infatti, gli Accordi Stato-Regioni possono precisare i contenuti di obblighi previsti dalla legge, ma non possono sostituirsi a quest'ultima;
- l'Accordo impugnato lede, altresì, la sfera generale di libertà dei singoli e delle comunità amministrate tutelata dall'articolo 23 della Costituzione, il quale prevede che "nessuna prestazione personale o patrimoniale può essere imposta se non in base alla legge";
- anche la libertà imprenditoriale non può essere limitata se non in forza di legge, atteso che secondo l'articolo 41 Cost., altresì leso dall'Accordo impugnato, l'iniziativa economica privata è libera, di tal che vige il principio secondo cui in ambito economico "è permesso tutto ciò che non è espressamente vietato dalla legge";
- prima dell'Accordo sulla formazione dei responsabili dei servizi di prevenzione e protezione (RSPP) e degli addetti a tali servizi (ASPP), raggiunto nella seduta del 26 gennaio 2006 della Conferenza Stato-Regioni, e del successivo Accordo della Conferenza Stato-Regioni del 21 dicembre 2011, l' e-learning era liberamente somministrabile;
- il nuovo Accordo Stato-Regioni del 7 luglio 2016 prevede ulteriori regole indebitamente restrittive per la formazione in e-learning, disponendo che "(…) per i corsi in materia di salute e sicurezza la modalità e-learning è da ritenersi valida solo se espressamente prevista da norme e Accordi Stato-Regioni o dalla contrattazione collettiva, con le modalità disciplinate dal presente Accordo e nel rispetto delle disposizioni di cui all'allegato II";
- tali regole sono illegittime in quanto, ai sensi dell'articolo 37, comma 2, D.Lgs. n. 81 del 2008, gli Accordi Stato-Regioni regolano in modo vincolante solo la formazione dei lavoratori e non anche quella dei dirigenti e preposti di cui al successivo articolo 37, comma 7, D.Lgs. n. 81 del 2008 cit., per la quale non si fa menzione degli Accordi, con conseguente libertà del datore di lavoro di erogare una formazione con modalità diverse, né la formazione dei Rappresentanti dei Lavoratori per la Sicurezza (R.) per i quali il comma 11 dell'art. 37 D.Lgs. n. 81 del 2008 cit. stabilisce una chiara riserva normativa a favore della contrattazione collettiva nazionale;
- per la stessa ragione, i medesimi accordi non si applicano alla formazione in materia di antincendio ed emergenze, per le quali l'articolo 37, comma 9, D.Lgs. n. 81 del 2008, stabilisce una chiara riserva normativa a favore dello specifico decreto ministeriale in materia, che è, quindi, l'unica fonte legittimata a stabilire i requisiti della formazione antincendio;
- il provvedimento impugnato è inoltre in distonia con i recenti adeguamenti da parte del Dipartimento del Vigili del Fuoco, del Soccorso pubblico e della Difesa Civile presso il Ministero dell'Interno, che con la circolare n. 7888 del 22 giugno 2016 ha attivato una fase sperimentale per l'erogazione dei corsi e seminari di aggiornamento con modalità e-learning;
- il divieto posto nell'Accordo non è neppure adeguatamente motivato;
- in definitiva, il divieto di e-learning sancito dall'Accordo in parte qua impugnato risulta illegittimamente apposto alla formazione di dirigenti e preposti, di addetti antincendio e gestione delle emergenze, nonché a quella degli addetti al primo soccorso e ai predetti R..
Le Amministrazioni convenute si sono costituite in giudizio con atto formale e successiva memoria, con cui hanno chiesto il rigetto del ricorso.
2. All'esito della camera di consiglio del 14 febbraio 2017 il ricorso è stato respinto con sentenza emessa in forma semplicificata ex art. 60 c.p.a.
La decisione, nel rigettare il ricorso, ha anzitutto individuato nell'art. 32, comma 2, D.Lgs. n. 81 del 2008 la base normativa dell'accordo impugnato; ha poi esaminato le parti contestate di quest'ultimo, raffrontandole con ulteriori disposizioni del medesimo decreto e altre fonti dallo stesso richiamate, a vario titolo rilevanti, ravvisando in definitiva il rispetto da parte dell'Accordo di tutta la normativa vincolante.
3. Hanno impugnato tale sentenza le ricorrenti, con un unico motivo di gravame.
Si sono costituiti con apposito atto, seguito dal deposito di una memoria ex art. 73 c.p.a., la Presidenza del Consiglio dei Ministri e il Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali, eccependo l'inammissibilità e l'infondatezza dell'appello.
All'udienza pubblica del 20 luglio 2023 la causa è passata in decisione.
4. Il motivo d'appello - rubricato Violazione del D.Lgs. n. 81 del 2008 - Violazione degli artt. 41 e 23 Cost. - Eccesso di potere in tutte le figure sintomatiche (…) - è inammissibile, come anche eccepito dalle Amministrazioni appellate, essendo carente di specifiche censure, necessarie ex art. 101, comma 1, c.p.a., rispetto a parti essenziali della motivazione della sentenza gravata.
Invero, le appellanti non contestano, né considerano, il primario riferimento della decisione all'art. 32 D.Lgs. n. 81 del 2008, richiamato nello stesso Accordo quale fonte legittimante, e in particolare al suo secondo comma. Questa la relativa ricognizione presente in sentenza:
… il D.Lgs. n. 81 del 2008 all'art. 32, "Capacità e requisiti professionali degli addetti e dei responsabili dei servizi di prevenzione e protezione interni ed esterni", dispone, al comma 2, che "Per lo svolgimento delle funzioni da parte dei soggetti di cui al comma 1, è necessario essere in possesso di un titolo di studio non inferiore al diploma di istruzione secondaria superiore nonché di un attestato di frequenza, con verifica dell'apprendimento, a specifici corsi di formazione adeguati alla natura dei rischi presenti sul luogo di lavoro e relativi alle attività lavorative.
Per lo svolgimento della funzione di responsabile del servizio prevenzione e protezione, oltre ai requisiti di cui al precedente periodo, è necessario possedere un attestato di frequenza, con verifica dell'apprendimento, a specifici corsi di formazione in materia di prevenzione e protezione dei rischi, anche di natura ergonomica e da stress lavoro-correlato di cui all'articolo 28, comma 1, di organizzazione e gestione delle attività tecnico-amministrative e di tecniche di comunicazione in azienda e di relazioni sindacali. I corsi di cui ai periodi precedenti devono rispettare in ogni caso quanto previsto dall'accordo sancito il 26 gennaio 2006 in sede di Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 37 del 14 febbraio 2006, e successive modificazioni.".
In merito a tale disposizione, dal cui richiamo alle "successive modificazioni" all'accordo ivi menzionato deriva il valore vincolante dell'accordo impugnato, si rinviene nell'atto d'appello un unico accenno, peraltro presente nella premessa precedente il motivo d'impugnazione, ove se ne ammette il valore cogente, salvo poi addurre in modo generico un eccesso di regolamentazione nell'accordo gravato (cfr. pag. 12 dell'atto d'appello: … se è vero che l'art. 32 del citato D.Lgs. n. 81 del 2008 rimanda, per l'individuazione dei requisiti dei corsi di formazione, all'Acc. del 2006 e successive modificazioni, è altresì palese come tale deliberazione non possa incidere sui principi cardine della regolamentazione, potendo solo dettare, per derivazione legislativa, alcuni canoni dei corsi formativi.).
Il tema non è ripreso nel motivo (cfr. pagg. 13 e ss. dell'atto d'appello), ove si argomenta esclusivamente da alcune disposizioni del successivo art. 37 D.Lgs. n. 81 del 2008 cit. concernenti particolari figure professionali ove non è più menzionata la competenza della Conferenza Permanente in materia di corsi di formazione: senza considerare che - come rilevato dal T.a.r. - quest'ultima discende per altro verso dall'art. 32 D.Lgs. n. 81 del 2008 cit., dettato in materia di "addetti e responsabili dei servizi di prevenzione e protezione interni ed esterni". Di qui la presenza, nell'accordo impugnato, sia della regola contestata dalle ricorrenti ("per i corsi in materia di salute e sicurezza la modalità e-learning è da ritenersi valida solo se espressamente prevista da norme e Accordi Stato-Regioni o dalla contrattazione collettiva, con le modalità disciplinate dal presente Accordo e nel rispetto delle disposizioni di cui all'allegato II"), sia dell'Allegato II ("Requisiti e specifiche per lo Svolgimento della Formazione su salute e sicurezza in modalità e-learning"), sia dell'Allegato V pure esaminato in sentenza ("Tavola riassuntiva dei criteri della formazione rivolta ai soggetti con ruoli in materia di prevenzione").
In definitiva, giacché l'appello proposto non prende alcuna posizione sull'art. 32 D.Lgs. n. 81 del 2008 cit. (e sui suoi rapporti con la diversa normativa invocata), individuato in sentenza quale base giuridica dell'accordo gravato, l'impugnazione nel suo complesso risulta inammissibile.
5. Per completezza il Collegio rileva che, anche a voler prescindere dal precedente rilievo, l'appello risulta comunque infondato per la medesima ragione suindicata, considerata sul piano del merito.
Infatti, la regolamentazione "minima" - operata dal gravato accordo in virtù del richiamo legislativo alle "successive modificazioni" dell'Acc. del 26 gennaio 2006 - risulta legittima ex art. 32 co. 2 D.Lgs. n. 81 del 2008 cit., potendo in astratto convivere con altre settoriali discipline inerenti la formazione.
Un chiaro indizio normativo a supporto di tale conclusione si scorge nell'art. 5-bis dello stesso articolo 32 D.Lgs. n. 81 del 2008, ove è disposto che "In tutti i casi di formazione e aggiornamento, previsti dal presente decreto legislativo, in cui i contenuti dei percorsi formativi si sovrappongano, in tutto o in parte, a quelli previsti per il responsabile e per gli addetti del servizio prevenzione e protezione, è riconosciuto credito formativo (…)".
E' pertanto infondato il radicale assunto delle appellanti (cfr. pag. 18 dell'atto d'appello) circa la regola in materia di e-learning recata dall'accordo, secondo cui (…) tale divieto non ha alcun valore legale in quanto non previsto dalla legge di riferimento, che è il D.Lgs. n. 81 del 2008.
In questo complesso quadro, si pone piuttosto una questione di esatti rapporti tra tutte le varie fonti di volta in volta previste dal legislatore. Il punto, peraltro, è stato esaminato dall'impugnata sentenza. Quest'ultima, dopo aver passato in rassegna le disposizioni di legge relative a profili professionali a vario titolo interessati dalle regole impugnate, e riscontrato il concreto "ritrarsi" della regolamentazione propria dell'accordo stesso al cospetto di altre fonti di volta in volta competenti (artt. 45 e 46 d.lgs. cit. e decreti ministeriali richiamati; art. 37, comma 11, D.Lgs. n. 81 del 2008 cit. e contrattazione collettiva nazionale richiamata), ha concluso che "(…) non si ravvisa alcuna violazione di legge da parte dell'accordo ma, al contrario, proprio la necessità di cui esso si è fatto carico, n.d.e. di garantirne il rispetto nelle sue specificità di disciplina differenziate per le singole figure interessate dal D.Lgs. n. 81 del 2008 (…)".
Va, del resto, osservato che l'accordo gravato, disponendo nell'Allegato A (avente ad oggetto l'"Accordo sulla durata e sui contenuti minini dei percorsi formativi per responsabili e addetti ai servizi di prevenzione e protezione") la stessa generale regola secondo cui "(…) per i corsi in materia di salute e sicurezza la modalità e-learning è da ritenersi valida solo se espressamente prevista da norme e Accordi Stato-Regioni o dalla contrattazione collettiva, con le modalità disciplinate dal presente Accordo e nel rispetto delle disposizioni di cui all'allegato II", reca un implicito divieto, dalla ratio prudenziale, operante solo in via residuale, essendo fatte salve le varie fonti ivi indicate.
Quanto precede attesta, per altro verso, l'infondatezza delle riproposte censure vertenti sui principi di gerarchia delle fonti e costituzionali sopra citati e di irragionevolezza e carenza motivazionale, pure respinte dal T.a.r. (così la sentenza impugnata: "- per quanto attiene, poi, alle questioni di illegittimità costituzionali che sono state sollevate con esclusivo riferimento all'accordo impugnato, le medesime, al più, sarebbero state dovute essere sollevate nei confronti della normativa specifica di cui sopra; - e, comunque, alla luce dell'oggetto dei corsi di cui trattasi, aventi a oggetto appunto Primo Soccorso e Prevenzione incendi, e alle finalità perseguite, che vedono appunto la primaria rilevanza della parte pratica ai fini dell'acquisizione delle necessarie abilità, non si ravvisa alcuna illegittimità nei sensi prospettati in ricorso;").
6. Le spese relative al presente grado di giudizio sono quantificate nel dispositivo secondo la generale regola della soccombenza.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo dichiara inammissibile per quanto rilevato in motivazione.
Condanna le appellanti, in solido tra loro, al pagamento delle spese di giudizio in favore delle Amministrazioni costituite quale unica parte appellata, che liquida onnicomprensivamente in euro 5.000,00 (cinquemila), oltre accessori di legge.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 20 luglio 2023 con l'intervento dei magistrati:
Vincenzo Lopilato, Presidente FF
Silvia Martino, Consigliere
Michele Conforti, Consigliere
Fabrizio Di Rubbo, Consigliere, Estensore
Luigi Furno, Consigliere