Corte di giustizia dell'Unione Europea, Sez. 2, 21 dicembre 2023, n. 167 - C-167/22 - Trasporto internazionale di merci su strada. Periodi di riposo
SENTENZA DELLA CORTE (Seconda Sezione)
21 dicembre 2023
"Inadempimento di uno Stato - Trasporto internazionale di merci su strada - Regolamento (CE) n. 1072/2009 - Articoli 8 e 9 - Regolamento (CE) n. 561/2006 - Periodi di riposo - Normativa nazionale che introduce una durata massima di parcheggio di 25 ore nelle aree di sosta pubbliche lungo la rete autostradale di uno Stato membro - Ostacolo alla libera prestazione dei servizi di trasporto su strada - Onere della prova"
Nella causa C-167/22,
avente ad oggetto il ricorso per inadempimento, ai sensi dell'articolo 258 TFUE, proposto il 4 marzo 2022,
Commissione europea, rappresentata inizialmente da L. Grønfeldt e P. Messina, successivamente da L. Grønfeldt, P. Messina e G. Wilms, e infine da P. Messina, in qualità di agenti,
ricorrente,
sostenuta da:
Repubblica di Polonia, rappresentata da B. Majczyna, in qualità di agente,
interveniente,
contro
Regno di Danimarca, rappresentato inizialmente da J. Farver Kronborg, V. Pasternak Jørgensen e M. Søndahl Wolff, successivamente da J. Farver Kronborg, C. Maertens e M. Jespersen, in qualità di agenti,
convenuto,
LA CORTE (Seconda Sezione),
composta da A. Prechal, presidente di sezione, F. Biltgen, N. Wahl, J. Passer (relatore) e M.L. Arastey Sahún, giudici,
avvocato generale: A. Rantos
cancelliere: C. Strömholm, amministratrice
vista la fase scritta del procedimento e in seguito all'udienza del 25 maggio 2023,
sentite le conclusioni dell'avvocato generale, presentate all'udienza del 7 settembre 2023,
ha pronunciato la seguente
Sentenza
FattoDiritto
1 Con il suo ricorso, la Commissione europea chiede alla Corte di dichiarare che il Regno di Danimarca, stabilendo una norma che limita a 25 ore la durata massima di parcheggio sulle aree di sosta pubbliche lungo la rete autostradale danese (in prosieguo: la "regola delle 25 ore"), è venuto meno agli obblighi ad esso incombenti in forza delle disposizioni relative alla libera prestazione dei servizi di trasporto previste agli articoli 1, 8 e 9 del regolamento (CE) n. 1072/2009 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 21 ottobre 2009, che fissa norme comuni per l'accesso al mercato internazionale del trasporto di merci su strada (GU 2009, L 300, pag. 72).
Contesto normativo
Diritto dell'Unione
Regolamento n. 1072/2009
2 Ai sensi dei considerando 2, 4, 5 e 13 del regolamento n. 1072/2009:
"(2) L'instaurazione di una politica comune dei trasporti implica, fra l'altro, l'adozione di norme comuni applicabili all'accesso al mercato dei trasporti internazionali di merci su strada sul territorio della Comunità, nonché la fissazione delle condizioni per l'ammissione di trasportatori non residenti ai trasporti nazionali in uno Stato membro. Tali norme devono essere fissate in modo da contribuire al buon funzionamento del mercato interno dei trasporti.
(...)
(4) L'instaurazione di una politica comune dei trasporti comporta l'eliminazione di qualsiasi restrizione nei confronti del prestatore di servizi di trasporto fondata sulla nazionalità o sul fatto che è stabilito in uno Stato membro diverso da quello in cui i servizi devono essere forniti.
(5) Per consentire una realizzazione elastica e senza conflitti di ciò, occorre prevedere un regime transitorio di cabotaggio, fintanto che non sia completata l'armonizzazione del mercato del trasporto di merci su strada.
(...)
(13) È opportuno che i trasportatori titolari di licenze comunitarie previste dal presente regolamento e i trasportatori abilitati ad effettuare determinati tipi di servizi di trasporto internazionale siano ammessi ad effettuare servizi di trasporto nazionale all'interno di uno Stato membro in via temporanea in conformità del presente regolamento, senza disporvi di una sede o di un altro stabilimento. Nei casi in cui siano effettuati, tali trasporti di cabotaggio dovrebbero essere soggetti alla normativa comunitaria, quale il regolamento (CE) n. 561/2006 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 15 marzo 2006, relativo all'armonizzazione di alcune disposizioni in materia sociale nel settore dei trasporti su strada [e che modifica i regolamenti del Consiglio (c.) n. 3821/85 e (CE) n. 2135/98 e abroga il regolamento (c.) n. 3820/85 del Consiglio (GU 2006, L 102, pag. 1)], e al diritto nazionale in vigore nello Stato membro ospitante in determinati settori".
3 L'articolo 1 di tale regolamento, intitolato "Ambito di applicazione", prevede quanto segue:
"1. Il presente regolamento si applica ai trasporti internazionali di merci su strada per conto terzi per i percorsi effettuati nel territorio della Comunità.
(...)
4. Il presente regolamento si applica ai trasporti nazionali di merci su strada effettuati a titolo temporaneo da un trasportatore non residente conformemente alle disposizioni del capo III.
(...)".
4 L'articolo 2 di detto regolamento, intitolato "Definizioni", è così formulato:
"Ai fini del presente regolamento s'intende per:
(...)
2) "trasporti internazionali":
a) gli spostamenti dei veicoli a carico i cui punti di partenza e d'arrivo siano situati in due Stati membri diversi, con o senza transito in uno o più Stati membri o paesi terzi;
b) gli spostamenti dei veicoli a carico da uno Stato membro verso un paese terzo e viceversa, con o senza transito in uno o più Stati membri o paesi terzi;
c) gli spostamenti dei veicoli a carico tra paesi terzi, con transito nel territorio di uno o più Stati membri; o
d) gli spostamenti a vuoto relativi ai trasporti di cui alle lettere a), b) e c);
(...)
6) "trasporti di cabotaggio": trasporti nazionali di merci effettuati per conto terzi, a titolo temporaneo, in uno Stato membro ospitante, in conformità del presente regolamento;
(...)".
5 Il capo III del medesimo regolamento, intitolato "Cabotaggio", comprende gli articoli da 8 a 10.
6 L'articolo 8 del regolamento n. 1072/2009, intitolato "Principio generale", così dispone:
"1. Qualsiasi trasportatore di merci su strada per conto terzi che sia titolare di una licenza comunitaria e il cui conducente, se cittadino di un paese terzo, è munito di un attestato di conducente è ammesso, alle condizioni fissate dal presente capo, ad effettuare trasporti di cabotaggio.
2. Una volta consegnate le merci trasportate nel corso di un trasporto internazionale in entrata, i trasportatori di merci su strada di cui al paragrafo 1 sono autorizzati ad effettuare, con lo stesso veicolo oppure, se si tratta di veicoli combinati, con l'autoveicolo dello stesso veicolo, fino a tre trasporti di cabotaggio successivi al trasporto internazionale da un altro Stato membro o da un paese terzo allo Stato membro ospitante. L'ultimo scarico nel corso di un trasporto di cabotaggio prima di lasciare lo Stato membro ospitante deve avere luogo entro sette giorni dall'ultimo scarico nello Stato membro ospitante nel corso del trasporto internazionale in entrata.
Entro il termine di cui al primo comma, i trasportatori di merci su strada possono effettuare in qualsiasi Stato membro alcuni o tutti i trasporti di cabotaggio ammessi a norma del primo comma, purché siano limitati ad un trasporto per Stato membro entro tre giorni dall'ingresso del veicolo vuoto nel territorio dello Stato membro in questione.
(...)".
7 L'articolo 9 di tale regolamento, intitolato "Norme applicabili ai trasporti di cabotaggio", enuncia quanto segue:
"1. L'esecuzione dei trasporti di cabotaggio è soggetta, salvo altrimenti disposto dalla normativa comunitaria, alle disposizioni legislative, regolamentari e amministrative in vigore nello Stato membro ospitante per quanto riguarda:
a) le condizioni che disciplinano il contratto di trasporto;
b) i pesi e le dimensioni dei veicoli stradali;
c) le disposizioni relative al trasporto di talune categorie di merci, in particolare merci pericolose, derrate deperibili e animali vivi;
d) il tempo di guida e i periodi di riposo;
e) l'imposta sul valore aggiunto (IVA) sui servizi di trasporto.
(...)
2. Le disposizioni legislative, regolamentari e amministrative di cui al paragrafo 1 sono applicate ai trasportatori non residenti alle medesime condizioni imposte ai trasportatori stabiliti nello Stato membro ospitante, al fine di evitare qualsiasi discriminazione fondata sulla nazionalità o sul luogo di stabilimento".
Regolamento n. 561/2006.
8 L'articolo 2, paragrafo 1, del regolamento n. 561/2006 così prevede:
"Il presente regolamento si applica al trasporto su strada:
a) di merci, effettuato da veicoli di massa massima ammissibile, compresi eventuali rimorchi o semirimorchi, superiore a 3,5 tonnellate;
(...)".
9 L'articolo 4 di tale regolamento è così formulato:
"Ai fini del presente regolamento si applicano le seguenti definizioni:
(...)
f) "riposo": ogni periodo ininterrotto durante il quale il conducente può disporre liberamente del suo tempo;
g) "periodo di riposo giornaliero": il periodo giornaliero durante il quale il conducente può disporre liberamente del suo tempo e comprende sia il "periodo di riposo giornaliero regolare" sia il "periodo di riposo giornaliero ridotto":
- "periodo di riposo giornaliero regolare": ogni tempo di riposo ininterrotto di almeno 11 ore; in alternativa, il riposo giornaliero regolare può essere preso in due periodi, il primo dei quali deve essere di almeno 3 ore senza interruzione e il secondo di almeno 9 ore senza interruzione,
- "periodo di riposo giornaliero ridotto": ogni tempo di riposo ininterrotto di almeno 9 ore, ma inferiore a 11 ore;
h) "periodo di riposo settimanale": periodo settimanale durante il quale il conducente può disporre liberamente del suo tempo e designa sia il "periodo di riposo settimanale regolare" sia il "periodo di riposo settimanale ridotto":
- "periodo di riposo settimanale regolare": ogni tempo di riposo di almeno 45 ore;
- "periodo di riposo settimanale ridotto": ogni tempo di riposo inferiore a 45 ore, che può essere ridotto, nel rispetto di quanto stabilito all'articolo 8, paragrafo 6, a una durata minima di 24 ore continuative;
(...)".
10 Il capo II di detto regolamento, intitolato "Personale viaggiante, tempi di guida, interruzioni e periodi di riposo", comprende gli articoli da 5 a 9.
11 L'articolo 6 del regolamento n. 561/2006 dispone quanto segue:
"1. Il periodo di guida giornaliero non deve superare 9 ore.
Il periodo di guida giornaliero può tuttavia essere esteso fino a 10 ore, non più di due volte nell'arco della settimana.
2. Il periodo di guida settimanale non deve superare 56 ore e non deve superare l'orario di lavoro massimo di cui alla direttiva 2002/15/CE [del Parlamento europeo e del Consiglio, dell'11 marzo 2002, concernente l'organizzazione dell'orario di lavoro delle persone che effettuano operazioni mobili di autotrasporto (GU 2002, L 80, pag. 35)].
3. Il periodo di guida complessivamente accumulato in un periodo di due settimane consecutive non deve superare 90 ore.
(...)".
12 L'articolo 8 di tale regolamento così recita:
"1. I conducenti rispettano i periodi di riposo giornalieri e settimanali.
2. I conducenti devono aver effettuato un nuovo periodo di riposo giornaliero nell'arco di 24 ore dal termine del precedente periodo di riposo giornaliero o settimanale.
Se la parte di periodo di riposo giornaliero effettuata entro le previste 24 ore è di almeno 9 ore ma inferiore a 11, tale periodo di riposo è considerato un riposo giornaliero ridotto.
(...)
6. Nel corso di due settimane consecutive i conducenti effettuano almeno:
- due periodi di riposo settimanale regolare, oppure
- un periodo di riposo settimanale regolare ed un periodo di riposo settimanale ridotto di almeno 24 ore. La riduzione è tuttavia compensata da un tempo di riposo equivalente preso entro la fine della terza settimana successiva alla settimana in questione.
Il periodo di riposo settimanale comincia al più tardi dopo sei periodi di 24 ore dal termine del precedente periodo di riposo settimanale.
7. Qualsiasi riposo preso a compensazione di un periodo di riposo settimanale ridotto è attaccato a un altro periodo di riposo di almeno 9 ore.
8. In trasferta, i periodi di riposo giornaliero e quelli settimanali ridotti possono essere effettuati nel veicolo, purché questo sia dotato delle opportune attrezzature per il riposo di tutti i conducenti e sia in sosta.
(...)".
13 Ai sensi dell'articolo 10, paragrafo 2, di detto regolamento, contenuto nel capo III del medesimo regolamento, intitolato "Responsabilità dell'impresa di trasporto":
"Le imprese di trasporto organizzano l'attività dei conducenti di cui al precedente paragrafo in modo che essi possano rispettare le disposizioni (...) del capo II del presente regolamento. Le imprese di trasporto forniscono ai conducenti le opportune istruzioni ed effettuano controlli regolari per garantire che siano rispettate le disposizioni (...) del capo II del presente regolamento".
Diritto danese
14 La regola delle 25 ore non è espressamente prevista nella normativa o nelle disposizioni amministrative danesi. Essa è stata introdotta a seguito dell'accordo tra il governo danese e il partito popolare danese sulla legge finanziaria per il 2018 e attuata dall'autorità stradale in forza dell'articolo 92, paragrafo 1, del færdselsloven (codice della strada). Essa è entrata in vigore il 1° luglio 2018.
Procedimento precontenzioso
15 Dopo aver inviato al Regno di Danimarca una richiesta di informazioni sulla regola delle 25 ore, la Commissione ha deciso di avviare un procedimento di infrazione per inadempimento dell'obbligo di assicurare la libera prestazione dei servizi di trasporto quale garantita dal regolamento n. 1072/2009. In una lettera di messa in mora inviata al Regno di Danimarca il 20 luglio 2018 sul fondamento dell'articolo 258 TFUE, la Commissione ha sostenuto, in sostanza, che, sebbene la regola delle 25 ore non introduca direttamente una discriminazione, essa costituisce tuttavia una restrizione alla libera prestazione dei servizi di trasporto in quanto non incide allo stesso modo sugli autotrasportatori danesi e sugli autotrasportatori non residenti.
16 Il Regno di Danimarca ha risposto con lettera del 20 settembre 2018 contestando qualsiasi infrazione al riguardo. Il 19 febbraio 2019 esso ha fornito le informazioni supplementari nel frattempo richieste dalla Commissione.
17 Ritenendo che gli argomenti addotti dal Regno di Danimarca in risposta alla lettera di messa in mora, nonché i dati e le spiegazioni fornite da tale Stato membro nei successivi scambi di corrispondenza non fossero convincenti, la Commissione, con lettera del 15 maggio 2020, ha inviato un parere motivato al Regno di Danimarca, conformemente all'articolo 258 TFUE, per inadempimento degli obblighi ad esso incombenti in forza delle norme relative alla libera prestazione dei servizi di trasporto previste agli articoli 1, 8 e 9 del regolamento n. 1072/2009.
18 In tale parere motivato, la Commissione ha spiegato che, a suo avviso, la regola delle 25 ore costituisce una restrizione che ostacola la libera prestazione dei servizi di trasporto, in quanto incide più duramente sui trasportatori non residenti rispetto ai trasportatori danesi. Peraltro, tale restrizione non potrebbe essere giustificata dagli obiettivi dedotti dal Regno di Danimarca, dato che la regola delle 25 ore non sarebbe idonea a conseguire tali obiettivi e/o andrebbe oltre quanto necessario per conseguirli.
19 Nella sua risposta del 14 settembre 2020 al parere motivato, il Regno di Danimarca ha sostenuto che la regola delle 25 ore è conforme al diritto dell'Unione. Infatti, tale regola non costituirebbe una restrizione alla libera prestazione dei servizi di trasporto, dal momento che essa si applicherebbe sia ai trasportatori danesi sia ai trasportatori non residenti e questi ultimi avrebbero altre opzioni di parcheggio in Danimarca.
20 In ogni caso, la regola delle 25 ore sarebbe giustificata alla luce di obiettivi legittimi, vale a dire garantire una maggiore capacità effettiva di parcheggio per consentire ai conducenti di fruire delle interruzioni e del periodo di riposo ridotto, porre fine al parcheggio illegale e pericoloso per il traffico nelle aree autostradali, assicurare il buon funzionamento delle aree di sosta lottando contro gli effetti negativi del parcheggio di lunga durata e garantire ai conducenti un buon ambiente e buone condizioni di lavoro, dato che le aree di sosta delle autostrade danesi non sono adatte ai soggiorni di lunga durata.
21 Non essendo ancora convinta dagli argomenti addotti dal governo danese in risposta al parere motivato, la Commissione ha deciso di proporre il presente ricorso.
22 Con decisione del presidente della Corte del 28 luglio 2022, la Repubblica di Polonia è stata autorizzata a intervenire a sostegno della Commissione.
Sul ricorso
Sulla ricevibilità del ricorso
Argomenti delle parti
23 Secondo il Regno di Danimarca, il ricorso è irricevibile. Da un lato, tale ricorso non soddisferebbe i requisiti di coerenza, di chiarezza e di precisione richiesti in forza dell'articolo 120, lettere c) e d), del regolamento di procedura della Corte a causa dei riferimenti del tutto generici fatti agli articoli 1, 8 e 9 del regolamento n. 1072/2009, che avrebbero essi stessi una portata molto ampia, senza individuare le norme precise contenute in dette disposizioni e che sarebbero state asseritamente violate nel caso di specie. Dall'altro lato, non vi sarebbe concordanza tra le conclusioni e i motivi dedotti nel ricorso, in quanto, in quest'ultimo, la Commissione farebbe riferimento in più punti agli articoli 1, 4, 6 e 8 del regolamento n. 561/2006, mentre tali articoli non sono menzionati nelle suddette conclusioni.
24 La Commissione contesta la fondatezza di tale argomentazione.
Giudizio della Corte
25 Risulta da una giurisprudenza costante relativa all'articolo 120, lettera c), del regolamento di procedura che ogni atto introduttivo del ricorso deve indicare in modo chiaro e preciso l'oggetto della controversia e l'esposizione sommaria dei motivi dedotti per consentire alla parte convenuta di preparare la sua difesa e alla Corte di esercitare il suo sindacato. Ne deriva che gli elementi essenziali di fatto e di diritto sui quali tale ricorso si basa devono emergere in modo coerente e comprensibile dal testo del ricorso stesso e che le conclusioni di quest'ultimo devono essere formulate in modo inequivoco allo scopo di evitare che la Corte statuisca ultra petita ovvero ometta di pronunciarsi su una censura [sentenza del 28 aprile 2022, Commissione/Bulgaria (Aggiornamento delle strategie per l'ambiente marino), C-510/20, EU:C:2022:324, punto 16 e giurisprudenza ivi citata].
26 La Corte ha altresì stabilito, in relazione a un ricorso proposto ai sensi dell'articolo 258 TFUE, che esso deve esporre le censure in modo coerente e preciso, così da consentire allo Stato membro e alla Corte di comprendere esattamente la portata della violazione del diritto dell'Unione contestata, presupposto necessario affinché tale Stato possa far valere utilmente i suoi motivi di difesa e affinché la Corte possa verificare l'esistenza dell'inadempimento addotto [sentenza del 28 aprile 2022, Commissione/Bulgaria (Aggiornamento delle strategie per l'ambiente marino), C-510/20, EU:C:2022:324, punto 17 e giurisprudenza ivi citata].
27 In particolare, il ricorso della Commissione deve contenere un'esposizione coerente e dettagliata delle ragioni che l'hanno condotta al convincimento che lo Stato membro interessato è venuto meno a uno degli obblighi impostigli dai Trattati [sentenza del 28 aprile 2022, Commissione/Bulgaria (Aggiornamento delle strategie per l'ambiente marino), C-510/20, EU:C:2022:324, punto 18 e giurisprudenza ivi citata].
28 Nel caso di specie, in primo luogo, risulta chiaramente dall'atto introduttivo del ricorso che, secondo la Commissione, il Regno di Danimarca, introducendo la regola delle 25 ore, è venuto meno agli obblighi ad esso incombenti in forza delle norme sulla libera prestazione dei servizi di trasporto di cui agli articoli 1, 8 e 9 del regolamento n. 1072/2009, poiché, secondo tale istituzione, detti articoli devono essere interpretati alla luce del principio generale della libera prestazione dei servizi sancito dall'articolo 56 TFUE e tale regola costituisce, ai sensi di quest'ultima disposizione, un ostacolo al diritto alla libera prestazione dei servizi di trasporto di merci stabilito dai suddetti articoli di tale regolamento.
29 Peraltro, nei limiti in cui il Regno di Danimarca contesta alla Commissione di non aver ulteriormente precisato le parti pertinenti di detti articoli che sarebbero state violate, è sufficiente rilevare che siffatte precisazioni non erano necessarie per consentire al Regno di Danimarca, innanzitutto, di comprendere le ragioni, appena ricordate, per le quali la Commissione ha ritenuto che era venuto meno agli obblighi ad esso incombenti in forza del diritto dell'Unione e, poi, di poter far valere utilmente i suoi argomenti difensivi al riguardo.
30 In secondo luogo, dai termini del ricorso emerge inequivocabilmente che la Commissione non afferma che la regola delle 25 ore sia contraria al regolamento n. 561/2006, ma ritiene che tale regola abbia introdotto un ostacolo alla libera prestazione dei servizi di trasporto in Danimarca per il fatto, in particolare, che essa rende molto più difficile per un trasportatore stabilito in un altro Stato membro rispettare i periodi di guida e di riposo previsti da tale regolamento rispetto a un trasportatore stabilito in Danimarca. In tali circostanze, il fatto di evocare, nel ricorso, a sostegno della censura vertente su un inadempimento delle norme relative alla libera prestazione dei servizi di trasporto previste agli articoli 1, 8 e 9 del regolamento n. 1072/2009, diverse disposizioni del regolamento n. 561/2006, senza citare queste ultime nella conclusione del ricorso, non è affatto contrario ai requisiti posti all'articolo 120 del regolamento di procedura, come interpretato dalla Corte nella sua giurisprudenza.
31 Dalle considerazioni che precedono risulta che il presente ricorso è ricevibile.
Nel merito
Argomenti delle parti
32 La Commissione, sostenuta dal governo polacco, afferma che la regola delle 25 ore costituisce un ostacolo alla libera prestazione dei servizi di trasporto su strada quale prevista dal regolamento n. 1072/2009 e, in particolare, agli articoli 1, 8 e 9 del medesimo. Da un lato, tale regola inciderebbe sulla capacità dei conducenti di conformarsi alle disposizioni relative ai periodi di riposo settimanale ridotti e regolari nonché al periodo di guida complessivo previste agli articoli 4, 6 e 8 del regolamento n. 561/2006. A tale riguardo, la presenza di zone di parcheggio negli Stati membri, siano esse gratuite o a pagamento, pubbliche o meno, sarebbe infatti necessaria per l'esercizio dei diritti previsti dal regolamento n. 1072/2009.
33 Dall'altro lato, sebbene la regola delle 25 ore si applichi sia ai trasportatori stabiliti in Danimarca sia ai trasportatori non residenti, essa non inciderebbe allo stesso modo sui medesimi, in quanto i trasportatori che hanno un centro operativo in Danimarca possono indurre con relativa facilità i loro conducenti a convogliarvi i loro autocarri. Tale regola avrebbe limitato le possibilità esistenti di parcheggio a un punto tale che, tenuto conto dell'obbligo di rispettare le summenzionate disposizioni relative ai periodi di riposo e di guida, ne deriverebbe un ostacolo alla prestazione di servizi di trasporto in Danimarca per i trasportatori non residenti. A tale riguardo, le capacità di parcheggio alternative menzionate dal Regno di Danimarca sarebbero insufficienti in quanto non coprirebbero l'intero territorio danese, e sarebbero inoltre troppo concentrate in prossimità delle frontiere di quest'ultimo.
34 L'ostacolo introdotto dalla regola delle 25 ore, il cui obiettivo dichiarato sarebbe stato, del resto, quello di impedire "più in particolare il parcheggio a lungo termine di automezzi pesanti stranieri nelle aree di sosta danesi", come risulterebbe dai termini dell'accordo menzionato al punto 14 della presente sentenza, non sarebbe peraltro giustificato da nessuno dei motivi imperativi di interesse pubblico invocati dal Regno di Danimarca.
35 Tale Stato membro contesta gli argomenti dedotti dalla Commissione.
36 A suo avviso, nei limiti in cui né il regolamento n. 1072/2009 né il regolamento n. 561/2006 contengono disposizioni che disciplinano i parcheggi nei vari Stati membri e la competenza a fissare norme in materia di parcheggio sulle aree di sosta degli Stati membri spetta, pertanto, a questi ultimi e non all'Unione, non esiste un divieto generale di introdurre restrizioni quali restrizioni di parcheggio, purché queste ultime siano non discriminatorie, conformemente a quanto enunciato dal considerando 4 del regolamento n. 1072/2009. L'articolo 56 TFUE non sarebbe applicabile nel caso di specie, il quale rientrerebbe nell'articolo 58 TFUE sulla libera circolazione dei servizi in materia di trasporti.
37 Peraltro, per quanto riguarda l'esigenza di aree di parcheggio, la cui necessità, nell'ambito dell'esercizio dei diritti previsti da tali regolamenti, non è contestata dal Regno di Danimarca, essa sarebbe soddisfatta in Danimarca, tenuto conto, in particolare, del numero di stalli di parcheggio non pubblici, disponibili per i periodi di riposo di lunga durata di più di 25 ore, posto che tali stalli sono per giunta accessibili, vuoi gratuitamente, vuoi a un costo molto basso, il più delle volte senza limiti di durata di parcheggio, e ripartiti principalmente lungo le strade più utilizzate per il traffico di autocarri, come risulterebbe dalla documentazione prodotta da tale Stato membro. Dal canto loro, le aree di sosta autostradale pubbliche avrebbero lo scopo principale di consentire agli utenti della strada di riposarsi, rilassarsi e ricaricarsi senza essere progettate per soste prolungate che comportino un adeguato accesso all'alloggio e a strutture igieniche, di ristorazione e ricreative.
38 In ogni caso, la regola delle 25 ore sarebbe idonea a realizzare gli obiettivi legittimi perseguiti da detto Stato membro, in particolare quello di promuovere e migliorare la sicurezza stradale nonché le condizioni di lavoro dei conducenti, e non andrebbe oltre quanto è necessario e appropriato per conseguire tali obiettivi.
Giudizio della Corte
39 Occorre anzitutto ricordare che i servizi, che, al pari di quelli di cui trattasi nella presente causa, rispondono alla qualificazione di "servizi nel settore dei trasporti" non rientrano nell'articolo 56 TFUE, relativo alla libera prestazione dei servizi in generale, bensì nell'articolo 58, paragrafo 1, TFUE, disposizione specifica ai sensi della quale "[l]a libera circolazione dei servizi, in materia di trasporti, è regolata dalle disposizioni del titolo relativo ai trasporti", vale a dire dal titolo VI della terza parte del Trattato FUE, che comprende gli articoli da 90 a 100 TFUE (sentenza del 20 dicembre 2017, A.P.E., C-434/15, EU:C:2017:981, punto 44 e giurisprudenza ivi citata). Pertanto, un servizio nel settore dei trasporti, ai sensi dell'articolo 58, paragrafo 1, TFUE, è escluso dall'ambito di applicazione dell'articolo 56 TFUE (sentenza dell'8 dicembre 2020, Polonia/Parlamento e Consiglio, C-626/18, EU:C:2020:1000, punto 145 nonché giurisprudenza ivi citata).
40 Ciò non impedisce, certamente, che un atto dell'Unione adottato sulla base di dette disposizioni dei Trattati relative ai trasporti possa, nei limiti da esso determinati, rendere applicabile a un settore di trasporto il principio della libera prestazione dei servizi quale sancito all'articolo 56 TFUE (v., in tal senso, sentenza del 5 ottobre 1994, Commissione/Francia, C-381/93, EU:C:1994:370, punti 12 e 13).
41 Nel caso di specie, occorre rilevare che il regolamento n. 1072/2009, che è stato adottato sul fondamento dell'articolo 71 CE (divenuto articolo 91 TFUE), si applica, conformemente al suo articolo 1, paragrafi 1 e 4, in combinato disposto con il suo articolo 2, punto 6, ai trasporti internazionali di merci su strada per conto terzi per i percorsi effettuati nel territorio dell'Unione nonché ai trasporti di cabotaggio, vale a dire i trasporti nazionali di merci effettuati per conto terzi, a titolo temporaneo, da un trasportatore non residente. Dai considerando 2 e 4 di tale regolamento risulta che quest'ultimo fa parte degli atti dell'Unione volti all'instaurazione di una politica comune dei trasporti e comportano, di conseguenza, "l'eliminazione di qualsiasi restrizione nei confronti del prestatore di servizi di trasporto fondata sulla nazionalità o sul fatto che è stabilito in uno Stato membro diverso da quello in cui i servizi devono essere forniti". Conformemente a tale obiettivo, in particolare, gli articoli 8 e 9 del regolamento n. 1072/2009 definiscono le condizioni alle quali, una volta consegnate le merci trasportate nel corso di un trasporto internazionale a destinazione dello Stato membro ospitante, i trasportatori di tali merci sono autorizzati ad effettuare detti trasporti di cabotaggio.
42 A quest'ultimo riguardo, l'articolo 9, paragrafo 2, del regolamento n. 1072/2009 precisa, in particolare, che le disposizioni nazionali di cui al paragrafo 1 di tale articolo sono applicate ai trasportatori non residenti alle medesime condizioni imposte ai trasportatori stabiliti nello Stato membro ospitante, al fine di evitare qualsiasi discriminazione fondata sulla nazionalità o sul luogo di stabilimento.
43 Per quanto riguarda l'argomento del Regno di Danimarca relativo al fatto che la competenza a fissare norme in materia di durata di parcheggio sulle aree di sosta pubbliche spetta agli Stati membri e non all'Unione, occorre ricordare che, secondo una giurisprudenza costante, gli Stati membri devono esercitare le loro competenze nel rispetto del diritto dell'Unione, e quindi, nel caso di specie, in particolare delle disposizioni pertinenti del regolamento n. 1072/2009 (v., in tal senso, sentenza del 22 novembre 2018, V.L.H., C-625/17, EU:C:2018:939, punto 27 e giurisprudenza ivi citata).
44 In tale contesto, gli Stati membri devono inoltre tener conto delle norme relative ai periodi di guida, alle interruzioni e ai periodi di riposo che devono essere rispettate, in forza del regolamento n. 561/2006, dai conducenti che effettuano il trasporto di merci con veicoli la cui massa massima autorizzata supera le 3,5 tonnellate, alle quali si riferiscono del resto espressamente il considerando 13 e l'articolo 9, paragrafo 1, lettera d), del regolamento n. 1072/2009. Infatti, la possibilità, per tali conducenti, di rispettare le norme relative alle interruzioni e ai periodi di riposo previste da tale regolamento può dipendere, tra l'altro, dalla disponibilità di aree di sosta sulle autostrade.
45 Nel caso di specie, occorre constatare che, per sua stessa natura, una norma che fissa a 25 ore la durata massima di parcheggio nelle aree di sosta pubbliche lungo la rete autostradale di uno Stato membro ha la conseguenza di rendere tali aree di sosta indisponibili ai fini dei periodi di riposo settimanali regolari (di almeno 45 ore) e dei periodi di riposo settimanali ridotti (di meno di 45 ore, che possono essere ridotti, nel rispetto delle condizioni previste all'articolo 8, paragrafo 6, del regolamento n. 561/2006, a un minimo di 24 ore consecutive), con la sola eccezione dei periodi di riposo settimanali ridotti che vanno da 24 a 25 ore.
46 Ne consegue che una siffatta regola può a priori avere un effetto concreto sull'esercizio, da parte dei trasportatori non residenti, dei diritti di trasporto, in particolare, di cabotaggio, ad essi conferiti in forza del regolamento n. 1072/2009 e incidere maggiormente su questi ultimi rispetto ai trasportatori che hanno un centro operativo in Danimarca e che possono, pertanto, indurre più facilmente i loro conducenti a convogliarvi i loro autocarri.
47 A tale riguardo, occorre tuttavia ricordare che, conformemente a una giurisprudenza costante, nell'ambito di un procedimento per inadempimento, spetta alla Commissione dimostrare l'esistenza dell'asserito inadempimento e fornire alla Corte gli elementi necessari alla verifica da parte di quest'ultima dell'esistenza di detto inadempimento, senza che la Commissione possa basarsi su alcuna presunzione [sentenza del 24 giugno 2021, Commissione/Spagna (Deterioramento dell'area naturale di Doñana), C-559/19, EU:C:2021:512, punto 46 e giurisprudenza ivi citata].
48 Nel caso di specie, il Regno di Danimarca ha prodotto, nell'ambito del procedimento precontenzioso e in allegato al suo controricorso, dati relativi al numero di stalli di parcheggio per i veicoli la cui massa massima autorizzata supera le 3,5 tonnellate. Successivamente, in udienza, tale Stato membro ha fornito, senza essere contraddetto sul punto dalla Commissione, precisazioni su tali dati, secondo le quali, oltre ai 1 400 stalli di parcheggio pubblici interessati dalla regola delle 25 ore, nel territorio della Danimarca esistono, per tali veicoli, almeno 855 stalli di parcheggio senza limiti orari forniti dal settore privato.
49 Orbene, nel suo ricorso, la Commissione si è limitata a sostenere, al riguardo, che non esiste una capacità di parcheggio alternativa sufficiente ripartita sulla rete autostradale danese, dato che, sull'insieme di tale rete, secondo i dati di cui disponeva in tale fase del procedimento, si identificavano, al massimo, 717 posti, di cui 625 situati alla frontiera danese o in prossimità di quest'ultima, e alcuni dei quali erano, inoltre, a pagamento.
50 Peraltro, per quanto riguarda i dati prodotti dal Regno di Danimarca in allegato al suo controricorso e che indicano, prima di essere rivisti al ribasso da parte di tale Stato membro in udienza, l'esistenza di almeno 1 047 stalli di parcheggio per i periodi di riposo di lunga durata, la Commissione si è limitata ad osservare, nella sua replica, che tali dati non modificavano le sue conclusioni nel caso di specie.
51 Per contro, la Commissione non ha prodotto alcun dato oggettivo che consenta di stabilire che le capacità di parcheggio alternative fornite dal settore privato siano insufficienti, rispetto al volume del traffico pertinente, ad accogliere i veicoli la cui massa massima autorizzata supera le 3,5 tonnellate ai fini dei periodi di riposo eccedenti le 25 ore. Orbene, senza simili dati oggettivi, non si può stabilire, se non basandosi su presunzioni, che la regola delle 25 ore sia effettivamente tale da ostacolare le attività di trasporto di cabotaggio esercitate da prestatori stabiliti negli altri Stati membri a scapito di questi ultimi rispetto ai prestatori di trasporto dello Stato membro ospitante.
52 Tale valutazione non è rimessa in discussione dal fatto che dal fascicolo trasmesso nella presente causa risulta che, al momento dell'introduzione della regola delle 25 ore, esistevano problemi di capacità sulle aree di sosta pubbliche della rete autostradale danese e che, nella sua risposta alla lettera di messa in mora, lo stesso Regno di Danimarca ha individuato "le sfide attuali che la Danimarca deve affrontare in termini di capacità di parcheggio" come uno dei motivi principali dell'introduzione di tale regola.
53 Di per sé, infatti, un siffatto riconoscimento, di carattere generale, riguardo all'esistenza di problemi di capacità di parcheggio nelle aree di sosta pubbliche non consente di concludere che, nel caso di specie, adottando la regola delle 25 ore, il Regno di Danimarca abbia violato il regolamento n. 1072/2009. In particolare, il semplice fatto che, come rilevato al punto 48 della presente sentenza, le capacità di parcheggio fornite dal settore privato siano inferiori a quelle disponibili nelle aree di sosta pubbliche non consente, di per sé, di dimostrare l'insufficienza delle capacità di parcheggio fornite dal settore privato per accogliere i veicoli la cui massa massima autorizzata supera le 3,5 tonnellate ai fini dei periodi di riposo eccedenti le 25 ore, dal momento che, entro tale limite orario, il parcheggio di detti veicoli resta consentito nelle aree di sosta pubbliche. Pertanto, in assenza di dati oggettivi a tale riguardo, non è dimostrato che le capacità di parcheggio fornite dal settore privato siano, alla luce del volume del traffico pertinente, insufficienti per fruire di periodi di riposo più lunghi.
54 Per quanto riguarda il fatto, rilevato dalla Commissione, che la maggior parte degli stalli di parcheggio senza limiti orari si trovano alla frontiera danese o in prossimità della stessa, si deve necessariamente constatare, nel caso di specie, che dai dati prodotti dal Regno di Danimarca in allegato al suo controricorso risulta, da un lato, che circa 230 stalli sui 855 stalli di parcheggio disponibili ai fini dei periodi di riposo eccedenti le 25 ore si trovano all'interno del territorio danese e, dall'altro, che gli altri posti sono ripartiti in diverse zone frontaliere, sia terrestri, sia marittime di detto territorio molto lontane le une dalle altre. Orbene, in mancanza di dati oggettivi al riguardo, prodotti dalla Commissione, quest'ultima non dimostra né che la capacità di tali stalli sia insufficiente ai fini del rispetto di detti periodi di riposo, né che l'ubicazione degli stessi sia tale da ostacolare in modo significativo le attività, in particolare, di trasporto di cabotaggio esercitate dai prestatori stabiliti negli altri Stati membri a scapito di questi ultimi rispetto ai prestatori di trasporto dello Stato membro ospitante, i quali sono, del resto, anch'essi potenzialmente costretti a reindirizzare i loro veicoli verso i luoghi in cui si trova il loro centro operativo.
55 Nella sua risposta a un quesito posto dalla Corte in udienza, la Commissione ha ammesso, inoltre, di non essere in grado di produrre una cifra precisa del numero di stalli utili né, in particolare, di informare la Corte sul modo in cui tali stalli dovrebbero essere ripartiti geograficamente, perché si possa ritenere che non vi sia più alcun ostacolo alle attività dei trasportatori stabiliti in altri Stati membri. Essa ha aggiunto che, a suo avviso, la capacità di parcheggio fornita dal settore privato, invocata dal Regno di Danimarca, non è pertinente, poiché tale capacità alternativa necessaria dovrebbe raggiungere una soglia molto elevata affinché la regola delle 25 ore non rappresenti più un onere supplementare per gli operatori stranieri rispetto agli oneri sopportati dagli operatori danesi.
56 Orbene, in tal modo, la Commissione stessa ha riconosciuto di essersi fondata, nel caso di specie, su presunzioni.
57 Infine, per quanto riguarda il fatto che una parte di detta capacità alternativa privata esistente in Danimarca è a pagamento, occorre sottolineare che, secondo i dati prodotti dal Regno di Danimarca, gli importi dovuti per l'utilizzo degli stalli di parcheggio a pagamento forniti dal settore privato non appaiono eccessivi e che tali costi possono eventualmente incidere anche sulle prestazioni di trasporto effettuate dai trasportatori nazionali, ad esempio al fine di evitare i costi connessi al fatto di dover ridirigere i loro veicoli verso i luoghi in cui si trova il loro centro operativo. Inoltre, non si può escludere, in assenza di dati oggettivi pertinenti forniti dalla Commissione, che gli stalli di parcheggio non a pagamento forniti dal settore privato siano, in ogni caso, sufficienti ad accogliere i veicoli la cui massa massima autorizzata supera le 3,5 tonnellate ai fini dei periodi di riposo eccedenti le 25 ore.
58 Dall'insieme delle considerazioni che precedono risulta che la Commissione non ha fornito, in modo giuridicamente adeguato, la prova delle sue affermazioni ricordate al punto 33 della presente sentenza, secondo le quali la regola delle 25 ore, nel caso di specie, avrebbe limitato le possibilità esistenti di parcheggio a un punto tale che, tenuto conto dell'obbligo di rispettare le summenzionate disposizioni relative ai periodi di riposo e di guida, ne deriverebbe un ostacolo alla libera prestazione dei servizi di trasporto rientrante nel regolamento n. 1072/2009. Il ricorso della Commissione deve pertanto essere respinto.
Sulle spese
59 Ai sensi dell'articolo 138, paragrafo 1, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. La Commissione, rimasta soccombente, deve essere condannata alle spese, conformemente alla domanda del Regno di Danimarca.
60 In applicazione dell'articolo 140, paragrafo 1, del medesimo regolamento di procedura, secondo il quale le spese sostenute dagli Stati membri intervenuti nella causa restano a loro carico, la Repubblica di Polonia si farà carico delle proprie spese.
P.Q.M.
Per questi motivi, la Corte (Seconda Sezione) dichiara e statuisce:
1) Il ricorso è respinto.
2) La Commissione europea si fa carico, oltre che delle proprie spese, di quelle sostenute dal Regno di Danimarca.
3) La Repubblica di Polonia si fa carico delle proprie spese.