CONFERENZA DELLE REGIONI E DELLE PROVINCE AUTONOME
24/08/CU03/C1-C10-C11
POSIZIONE SULLO SCHEMA DI DECRETO LEGISLATIVO RECANTE SEMPLIFICAZIONE DEI CONTROLLI SULLE ATTIVITÀ ECONOMICHE, IN ATTUAZIONE DELLA DELEGA AL GOVERNO DI CUI ALL’ARTICOLO 27, COMMA 1, DELLA LEGGE 5 AGOSTO 2022, N. 118
Intesa, ai sensi dell’articolo 27, comma 2, della legge 5 agosto 2022, n. 118
Punto 3) O.d.g. Conferenza Unificata
La Conferenza delle Regioni e delle Province Autonome esprime parere favorevole con le osservazioni e le proposte emendative di seguito riportate.
Si apprezza l’intento di semplificare, razionalizzare e coordinare i controlli sulle attività economiche eliminando duplicazioni e interferenze che sono fonte di oneri amministrativi e regolatori gravanti sulle stesse PMI e ne pregiudicano la competitività come più volte lamentato dalle imprese stesse.
È bene tenere presente che la materia oggi risulta già sottoposta a una normativa specifica, per quanto sintetica e non aggiornata.
La vigente disciplina statale sulla semplificazione dei controlli nella materia dello sviluppo economico risale al 2012, precisamente all’art. 14 decreto-legge n. 5/2012 (Disposizioni urgenti in materia di semplificazione e di sviluppo) convertito con modificazioni dalla legge n. 35.
In particolare, il co. 3 dell’art. 14 del d.lgs. n. 5/2012 ha demandato al Governo regolamenti di delegificazione (ossia d.P.R. ai sensi dell’art. 17, co. 2, l. n. 400/1988) volti a razionalizzare, semplificare e coordinare i controlli sulle imprese, secondo principi cui devono attenersi le regioni e gli enti locali nel conformare le attività di controllo di loro competenza, e a tal fine sono adottate apposite linee guida mediante intesa in sede di Conferenza unificata (co. 4).
Peraltro, non risulta che questi decreti siano mai stati adottati, mentre con l’intesa di Conferenza unificata 24 gennaio 2013 sono state varate le linee guida.
Rispetto alle norme vigenti il nuovo provvedimento proposto dal Governo (e sottoposto al parere della Conferenza Unificata) introduce alcune novità, senza tuttavia stravolgere il quadro giuridico vigente, e peraltro senza disporne la formale abrogazione.
Fornisce innanzitutto delle definizioni (v. art. 1), come per esempio quella di “attività economica”. Infatti, la nuova formulazione normativa modifica l’oggetto dei controlli e il relativo approccio giuridico-amministrativo, concentrandolo sulle attività economiche e non più sulle imprese.
Reintroduce poi l’obbligo di mappare e pubblicare i controlli svolti da parte delle pp.aa. competenti (art. 2), che in più sono tenute a una ricognizione straordinaria “dei controlli operati nell’ultimo triennio e dei relativi esiti anche in relazione alla dimensione e tipologia dei soggetti controllati”; il “rapporto sullo stato dei controlli, con evidenza percentuale dei casi in cui il controllo si è concluso con la constatazione di irregolarità, è trasmesso al Dipartimento della Funzione pubblica ai fini della verifica della necessità di mantenimento o mutamento dei controlli”.
Gli adempimenti per le pp.aa., dunque, si moltiplicano, senza però garanzie di migliore razionalità amministrativa, basti pensare che destinatario degli esiti della ricognizione straordinaria è in prima battuta il Dipartimento di funzione pubblica e solo successivamente la Presidenza del Consiglio dei ministri, e senza che da ciò derivino in capo al Governo ulteriori compiti.
L’ art. 27 della legge-delega sottopone questo schema di d.lgs. a intesa in Conferenza Unificata (v. comma 2), nel rispetto del riparto di potestà legislativa sancito dall’art. 117 della Costituzione.
Al comma 4 poi ripropone la già menzionata formulazione contenuta nell’art. 14, co. 4, del d.l. n. 5/2012, in virtù della quale regioni ed enti locali, nell'ambito dei propri ordinamenti, conformano le attività di controllo di loro competenza ai principi della delega. Nella disciplina attuale questa previsione si combina con quanto statuito dalle linee-guida 24 gennaio 2013, mentre il futuro d.lgs. non contempla simili atti attuativi.
Dalla lettura del testo emergono tuttavia alcuni passaggi critici che andrebbero approfonditi al fine di poter essere maggiormente propositivi. Di seguito si avanzano pertanto alcune osservazioni.
Anzitutto, si rileva la necessità di una istruttoria congiunta con il DM relativo al fascicolo informatico di impresa richiamato nello schema di d.lgs. (art 4) che è posto non solo come ulteriore strumento di coordinamento, ma anche come passaggio obbligatorio per lo svolgimento di ogni controllo, fonte di comportamenti sanzionabili (art. 4 c. 3) e oggetto di segnalazione ad AGID, diventando peraltro strumento certificante (art 4. comma 3 secondo cui le amministrazioni controllanti non possono richiedere la produzione di documenti e informazioni già disponibili nel fascicolo). Si pone quindi il problema di identificare esplicitamente chi sia il soggetto certificante del contenuto del fascicolo.
Per la programmazione e lo svolgimento dei controlli si prevede che l'amministrazione procedente acceda al fascicolo informatico con le modalità definite dal decreto del Ministro delle imprese e del made in Italy di cui all’articolo 4, comma 6, secondo periodo, del decreto legislativo n. 219 del 2016 che è diretto a individuare, sentite le amministrazioni interessate, secondo principi di gradualità e sostenibilità, i termini e le modalità operative di alimentazione del fascicolo, nonché le modalità e i limiti con cui le relative informazioni sono rese disponibili per i soggetti pubblici e privati interessati.
Il decreto in questione è giunto all’attenzione della Conferenza delle Regioni in data 9 gennaio u.s.. Trattandosi di un necessario presupposto del d. lgs. sui controlli in materia di attività economiche, si segnala l’opportunità di esaminare il decreto Mimit sul fascicolo contestualmente per valutarne l’impatto sulla disciplina dei controlli.
In ogni caso è importante sottolineare, viste anche le nuove funzioni ad esso attribuite, che ai sensi della normativa vigente, il contenuto del fascicolo dovrà essere reso integralmente e direttamente disponibile alle amministrazioni interessate senza alcun onere e vincolo.
Entrando nel merito del decreto legislativo si sottolinea come lo stesso ha un impatto rilevante riguardando compiti e funzioni in materia di controlli sulle attività economiche, con le poche eccezioni elencate al comma 3 dell’art 1.
Il paradigma introdotto ridefinisce il sistema dei controlli sulle attività economiche introducendo principi e strumenti comuni a tutte le amministrazioni interessate, a prescindere dal loro specifico settore di riferimento. Non pare esservi dunque raccordo con le discipline di settore che non vengono modificate, e a cui le nuove disposizioni sembrano sovrapporsi. In particolare, con riferimento all’articolo 6 in materia di violazioni sanabili, occorre chiarire il rapporto con le normative regionali esistenti in materia.
Le PA sono infatti investite dei seguenti ulteriori nuovi compiti senza che vengano previste le relative risorse finanziarie:
1. censimento dei controlli entro 120 gg secondo lo schema standardizzato fornito da Dipartimento della Funzione Pubblica;
2. ricognizione straordinaria dei controlli operati nell’ultimo triennio e dei relativi esiti anche in relazione alla dimensione e tipologia dei soggetti controllati con evidenza percentuale dei casi in cui il controllo si è concluso con la constatazione di irregolarità;
3. aggiornamento sistematico del censimento con periodicità biennale;
4. aggiornamento sistematico della ricognizione con periodicità triennale;
5. pubblicazione e predisposizione di apposite linee guida (art. 5 c. 1);
6. adozione di misure volte ad automatizzare progressivamente le attività di controllo, ricorrendo a soluzioni tecnologiche, ivi incluse quelle di intelligenza artificiale in coerenza con il principio di proporzionalità al rischio secondo, le regole tecniche finalizzate alla realizzazione degli obiettivi dell’Agenda digitale italiana.
Si prevede che tutti questi nuovi compiti siano svolti con le risorse disponibili a legislazione vigente ovvero senza nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica (art 9 c. 1 e art 11).
Infine, l’art. 7 disciplina i meccanismi di dialogo e collaborazione individuando il livello centrale come soggetto dirimente in caso di incertezza normativa o difformità applicativa a livello territoriale. Le risposte fornite dalle amministrazioni centrali costituiscono criteri interpretativi di carattere generale. Non è chiaro se la disposizione riguardi solo i controlli di cui sono titolari le amministrazioni centrali o la totalità dei controlli oggetto del decreto legislativo.
Proposte emendative:
Proposta sostitutiva
2.1
Al comma 1 dell’articolo 2, le parole "Entro centoventi giorni dalla data di adozione dello schema standardizzato” sono sostituite dalle seguenti “Entro un anno dalla data di adozione dello schema standardizzato”.
Relazione illustrativa
L’emendamento è finalizzato, in estremo subordine al mancato trasferimento di risorse finanziarie, a consentire alle amministrazioni un tempo ulteriore per dare attuazione agli adempimenti previsti.
Proposta additiva
4.2 bis
Dopo il comma 2 dell’articolo 4, è aggiunto il seguente:
“2 bis. L’accesso al fascicolo informatico di cui al comma 4.2 avviene direttamente e integralmente senza oneri né vincoli per le amministrazioni procedenti”
Relazione illustrativa
Tale emendamento è finalizzato a garantire che l’accesso al fascicolo informatico di impresa, attività obbligatoria per lo svolgimento di ogni controllo, avvenga direttamente e integralmente senza oneri né vincoli per le amministrazioni procedenti.
10 bis
Dopo l’articolo 10 è aggiunto il seguente:
“10 bis Clausola di salvaguardia.
Le disposizioni del presente decreto si applicano nelle regioni a statuto speciale e nelle province autonome di Trento e di Bolzano compatibilmente con i rispettivi statuti e le relative norme di attuazione, anche con riferimento alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3”.
Relazione illustrativa
La richiesta è coerente anche con quanto previsto al comma 4 dell’articolo 27 della precitata legge (4. Le regioni, le province autonome di Trento e di Bolzano e gli enti locali, nell'ambito dei propri ordinamenti, conformano le attività di controllo di loro competenza ai princìpi di cui al comma 1.)
Roma, 25 gennaio 2024