6. CONSIDERAZIONI CONCLUSIVE.
Al termine di questa relazione sul secondo anno di attività della Commissione, appare opportuno formulare alcune riflessioni e proposte, per segnalare le principali questioni ancora aperte in materia di salute e sicurezza del lavoro, sulle quali la Commissione ritiene opportuno richiamare l’attenzione e gli sforzi dei vari soggetti competenti, pubblici e privati, nonché per tracciare le direttrici lungo cui intende continuare la sua inchiesta.
La prima esigenza fondamentale è, ancora una volta, quella di assicurare il completamento, in tempi rapidi, dell’attuazione della riforma introdotta dal decreto legislativo n. 81 del 2008, anche alla luce delle successive modifiche e integrazioni. Il punto essenziale, come già ricordato, è quello di procedere all'adozione dei vari atti di normazione secondaria (in particolare decreti ministeriali e interministeriali) che regolano gli aspetti di dettaglio della disciplina. Molto lavoro è già stato compiuto e i competenti organismi tecnici, ormai insediati, sono attivamente impegnati in tale processo, anche al fine di recuperare i ritardi accumulatisi. Un passaggio essenziale sarà l’istituzione, ormai prossima, del Sistema informativo nazionale per la prevenzione nei luoghi di lavoro (SINP), la banca dati che dovrà riunire tutte le informazioni inerenti agli infortuni sul lavoro, alle malattie professionali e alle attività di prevenzione e vigilanza svolte dai vari enti competenti.
La mancanza di un quadro normativo compiutamente definitivo, soprattutto a causa dei ritardi nell'emanazione dei già citati atti di normazione secondaria, crea problemi sia agli enti istituzionali preposti alle azioni di prevenzione e contrasto al fenomeno degli infortuni e delle malattie professionali, sia alle stesse parti sociali che quelle norme sono chiamate ad applicare. Occorre allora proseguire con impegno lungo questa strada, superando le resistenze e le difficoltà che ancora permangono, dovute soprattutto alla oggettiva complessità tecnica della materia e alla necessità di mettere d'accordo i tre diversi gruppi di soggetti ai quali la normativa stessa affida l’elaborazione delle disposizioni di dettaglio, ossia amministrazioni centrali, Regioni e parti sociali.
La Commissione, nell'ambito delle sue competenze istituzionali, intende proseguire il monitoraggio e la verifica dell’attuazione del Testo unico, confrontandosi direttamente con i vari soggetti coinvolti. Come avvenuto finora, tale attività mira a valutare gli effetti concreti derivanti dalle nuove disposizioni, nonché a individuare gli eventuali problemi applicativi e le possibili soluzioni.
A tal fine, la Commissione si propone in particolare di continuare a svolgere sopralluoghi sul territorio, al fine di acquisire informazioni dirette sulle modalità con le quali nelle varie parti del Paese si attuano concretamente le azioni di tutela della salute e della sicurezza sul lavoro. In tale ambito, un'attenzione specifica sarai rivolta alle istituzioni regionali, alle quali la nuova normativa assegna un ruolo essenziale di coordinamento e programmazione. L’attuazione della nuova disciplina presenta infatti ancora differenze e disomogeneità nelle varie parti d'Italia, che occorre cercare di superare. L’intento della Commissione è quindi, da un lato, quello di raccogliere utili elementi di conoscenza e di riflessione, dall'altro quello di offrire un contributo di attenzione e di sensibilizzazione nei confronti dei soggetti che operano in prima linea sul territorio.
Questo tema si lega strettamente all'esigenza, già segnalata nella precedente relazione, di accrescere sempre più il coordinamento e le sinergie fra tutti gli enti istituzionali preposti alla tutela della salute e della sicurezza sul lavoro, sia in ambito centrale che periferico. Il decreto legislativo n. 81 del 2008 ha posto molta evidenza a tale aspetto, prevedendo tra l’altro appositi istituti per rafforzare la collaborazione tra i vari enti: in particolare, a livello nazionale il Comitato per l’indirizzo e la valutazione delle politiche attive e per il coordinamento delle attività di vigilanza in materia di salute e sicurezza sul lavoro (articolo 5) e, a livello locale, i comitati regionali di coordinamento (articolo 7).
Come si è detto, l’insediamento e l’avvio dell’attività di questi organismi ha dato risultati positivi, ma molto lavoro resta da fare: tra i vari enti del settore, infatti, si registrano ancora casi di sovrapposizione e duplicazione di competenze (ad esempio in materia di ispezioni e controlli), che rallentano e indeboliscono i risultati dell’azione amministrativa.
Già nella precedente relazione intermedia si è posto in evidenza come questo problema si leghi ad un'esigenza più generale di riorganizzazione della pubblica amministrazione (in special modo degli enti previdenziali ed assistenziali) e di ridefinizione dei rapporti complessivi tra Stato e Regioni nelle materie di legislazione concorrente. Un primo passo è rappresentato dal trasferimento in capo all'INAIL delle competenze prima attribuite all'IPSEMA e all'ISPESL, ma il dibattito politico (e anche culturale) su questi temi, certamente complessi, è quanto mai aperto e lungi dall'essere concluso. Nel frattempo, occorre rafforzare ulteriormente la collaborazione e la sinergia tra i diversi organismi statali e non statali, per rendere sempre migliore, più univoco e più coerente il servizio offerto alla collettività (imprese, lavoratori e cittadini) in questo delicato settore.
La Commissione continuerà a offrire il proprio contributo a questo processo, nel quadro delle proprie competenze istituzionali, favorendo la riflessione su queste temi e il dialogo tra le diverse amministrazioni pubbliche centrali e periferiche, anche al fine di individuare soluzioni condivise per un'eventuale riorganizzazione complessiva del settore, con particolare riguardo al tema della legislazione concorrente Stato-Regioni.
Particolare attenzione deve poi essere dedicata ai controlli e alla repressione delle infrazioni, attraverso un'applicazione equilibrata ma rigorosa delle sanzioni. Anche in questo caso l’azione sinergica degli organismi ispettivi, in stretta collaborazione con le forze dell’ordine, potrà dare risultati sempre migliori, specialmente (ma non solo) nel contrasto alle violazioni più gravi e pericolose. Le convenzioni recentemente stipulate dal Ministero del lavoro con l’Arma dei Carabinieri e la Guardia di finanza sono un importante esempio.
La Commissione ritiene opportuno continuare con decisione lungo questo percorso, rafforzando la collaborazione e il coordinamento tra gli enti ispettivi nell'intento di accrescere l’efficacia dei controlli, razionalizzare gli interventi e assicurare modalità operative uniformi. La banca dati del SINP potrà certamente dare un contributo essenziale in tale direzione, aiutando a programmare meglio gli interventi e la vigilanza su base territoriale ed eliminando duplicazioni e sovrapposizioni. A tal fine, è auspicabile l’adozione di procedure e verbali unificati di rilevazione da parte di tutti gli organi ispettivi.
Un altro aspetto cruciale per la promozione di una vera cultura della sicurezza nei luoghi di lavoro è quello della formazione/informazione dei lavoratori e dei datori di lavoro, che deve essere impostata in un ottica di prevenzione e con un approccio di tipo sistematico, multidisciplinare. L’indagine della Commissione ha infatti dimostrato come i risultati migliori in questo campo non derivino dalla mera trasmissione di nozioni tecniche, magari astratte, ma piuttosto da un approccio concreto volto a creare una consapevolezza, una forma mentis, che accresca il livello di attenzione da parte dei singoli soggetti (lavoratori e datori di lavoro) e dell’intero contesto aziendale.
Ciò implica un addestramento continuo, non limitato al momento dell’ingresso in un nuovo lavoro o settore produttivo e che dovrebbe anzi partire dalla scuola stessa, proprio per creare fin dalla più giovane età quella consapevolezza di cui si è appena detto. La Commissione, anche attraverso l’apposito gruppo di lavoro sulla formazione e prevenzione, intende proseguire nell’approfondimento di questi temi, per focalizzare gli aspetti più critici e stimolare la ricerca di possibili soluzioni. In Italia la formazione/informazione sui temi della sicurezza resta infatti problematica, in quanto non esiste ancora un numero sufficientemente elevato di corsi universitari sull’argomento e non tutte le Regioni hanno organizzato programmi adeguati. A tal fine sono stati comunque stanziati appositi fondi per il triennio 2008-2010, nell'ambito delle azioni promozionali di cui all’articolo 11 del Testo unico, d intesa con le Regioni e le parti sociali. Sebbene si tratti di risorse necessariamente limitate, è tuttavia un segnale importante.
Anche per quanto riguarda l’introduzione dei temi della sicurezza sul lavoro negli insegnamenti scolastici, l’apposita cabina di regia costituita tra il Ministero del lavoro, il Ministero dell’istruzione e l’INAIL ha iniziato la propria attività solo recentemente: l’elaborazione delle linee guida e l’adozione dei necessari provvedimenti richiederà quindi ancora qualche tempo.
La Commissione auspica che si prosegua con decisione lungo questa strada, rafforzando le iniziative già in corso e garantendo sufficienti risorse, anche con il contributo delle organizzazioni sindacali e datoriali, da sempre molto attive su questo fronte. Essa ritiene altresì necessario che vengano definiti indirizzi aggiornati e omogenei sui contenuti e sulle modalità della formazione per il mondo scolastico e universitario, nonché per le iniziative di carattere privato, cosi da garantire insegnamenti adeguati da parte di esperti qualificati.
Accanto al fenomeno degli infortuni sul lavoro, la Commissione segue con attenzione anche le questioni legate alla prevenzione e al contrasto delle malattie professionali. È auspicabile che l’istituzione del Sistema informativo nazionale per la prevenzione nei luoghi di lavoro possa aiutare l’emersione dei casi di malattia che, per varie ragioni, ancora sfuggono alla rilevazione (le cosiddette «malattie perdute») e favorire cosi le attività di prevenzione e di sorveglianza sanitaria. La Commissione auspica a tal fine il coinvolgimento sempre più ampio non solo dei medici competenti e specialisti, ma anche dei medici generici e di base, che hanno un contatto più frequente con i pazienti. Altrettanto auspicabile è una presa di coscienza sempre maggiore da parte dei lavoratori e uno snellimento delle procedure di riconoscimento e indennizzo da parte dell’INAIL, soprattutto per le patologie «non tabellate».
Gli infortuni sul lavoro hanno spesso un carattere ripetitivo e in molti casi potrebbero essere più facilmente prevenuti prendendo spunto dagli incidenti già accaduti. In questo senso, è auspicabile che le varie banche dati già esistenti, nonché il già citato SINP, possano essere utilizzate anche a tal fine e che le informazioni sugli incidenti occorsi nei vari settori possano, nel rispetto della privacy e degli eventuali segreti istruttori, essere messe a disposizione riguardo ai dati tecnici e a tutti gli aspetti utili ai fini della prevenzione.
La Commissione ritiene opportuna l’introduzione di forme di incentivazione volte a premiare le imprese «virtuose» che investono nella sicurezza sul lavoro, attraverso sgravi e agevolazioni fiscali e contributive. In quest'ambito, auspica altresì la prosecuzione della concessione di incentivi per favorire la rottamazione e la messa in sicurezza delle macchine ed attrezzature agricole, forestali ed edili, spesso obsolete ovvero prive di adeguati dispositivi di protezione e causa di infortuni anche gravi. Appare soprattutto opportuno estendere le misure già previste per talune macchine e attrezzature anche alle cosiddette «opere provvisionali» dell’edilizia (impalcature, ponteggi, piani di lavoro), la cui efficienza e adeguatezza sono essenziali per la prevenzione degli infortuni del settore.
Uno dei settori più critici per il rispetto delle norme in materia di salute e sicurezza sui luoghi di lavoro è certamente quello degli appalti dove, malgrado l’esistenza di disposizioni assai avanzate, si riscontrano talora ribassi eccessivi nelle offerte sia per la realizzazione che per la progettazione dei lavori, con il rischio di comprimere i costi della sicurezza e di abbassare la stessa qualità delle prestazioni. Ciò accade soprattutto nel settore privato, dove non esistono regole cogenti in materia di appalti e molti operatori sono privi di adeguata qualificazione, nel caso delle piccole e piccolissime imprese appaltatrici, meno attente ai profili della sicurezza, e nelle catene più lunghe dei subappalti, dove i controlli sono più difficili e a volte si inserisce anche la criminalità organizzata. Nel settore pubblico c’è poi la difficoltà di molte amministrazioni pubbliche appaltanti di valutare la congruità delle offerte e le giustificazioni delle eventuali anomalie addotte dalle imprese partecipanti alle gare, che spesso avviano lunghi e pesanti contenziosi.
Per superare tale situazione, la Commissione ritiene essenziale, accanto ad un rafforzamento dei controlli e delle sanzioni, un ripensamento della normativa vigente che, nel rispetto delle disposizioni comunitarie e della libertà d'impresa, fissi regole più certe e selettive, limitando il ricorso al massimo ribasso quale criterio di valutazione delle offerte, accrescendo la qualificazione delle imprese e contenendo la pratica del subappalto. Occorre estendere, per quanto possibile, anche al settore privato le garanzie e i controlli vigenti nel settore pubblico nonché, in quest'ultimo, rafforzare la capacità tecnica delle stazioni appaltanti di verificare la congruità delle offerte e le eventuali anomalie, anche in sede di contenzioso.
A tal fine, la Commissione intende contribuire ad un'ampia riflessione sul tema, per giungere all'elaborazione di specifiche proposte di modifica normative e amministrative, in collaborazione con le organizzazioni di categoria e in stretto raccordo con i competenti Ministeri.
Un altro tema emerso nel corso dell’inchiesta è quello della tutela della salute e sicurezza dei lavoratori impegnati nelle operazioni di smaltimento del trattamento dei rifiuti. Come si è visto nel corso di alcuni sopralluoghi (in particolare quello a Villa Santa Lucia e a Paderno Dugnano), tali attività presentano, oggettivamente, un elevato grado di rischio e postulano, dunque, l’adozione di misure di sicurezza corrispondentemente adeguate. Le disposizioni vigenti sono certamente idonee, ma nello svolgimento concreto delle attività possono crearsi «coni d'ombra», con un conseguente abbassamento del livello delle tutele. Ad esempio, si è riscontrato che alcune aziende di questo settore possono operare con i contratti del comparto del commercio: pur essendo tale scelta del tutto legittima, occorre riflettere se Ciò non si traduca in minori obblighi per le imprese dal punto di vista degli adempimenti legati alla tutela della salute e sicurezza dei lavoratori.
Al di la delle formule contrattuali e delle vesti giuridico-formali, quindi, occorre assicurare un adeguato livello di protezione dei lavoratori in questione, esposti a rischi spesso pesanti (si pensi alle attività di smaltimento dei rifiuti contenenti amianto), che si coniuga all'esigenza di un rafforzamento dei controlli e delle correlative sanzioni a carico delle imprese inadempienti.
Infine un altro aspetto di grande rilevanza ai fini della salute e sicurezza sul lavoro è quello della adeguatezza degli edifici pubblici. Infatti, i luoghi nei quali sono ospitate le pubbliche amministrazioni (ospedali, scuole, amministrazioni comunali, ecc.) sono spesso non idonei o addirittura fatiscenti: Ciò ha evidenti implicazioni sulla sicurezza dei lavoratori e postula urgenti interventi di adeguamento e di messa in sicurezza. In mancanza di indicazioni precise di carattere normativo o amministrativo, la responsabilità ricade spesso sulle spalle dei singoli dirigenti o amministratori, che devono d'altra parte fare i conti con la cronica mancanza di risorse finanziarie del settore pubblico.
Il discorso si presenta particolarmente rilevante per quanto attiene agli edifici scolastici, dove l’esigenza di tutela dei lavoratori si sposa con quella degli studenti. Il problema è all'attenzione del Governo, che sta valutando appositi interventi, anche mediante formule di carattere innovativo, nonché degli enti territoriali. La Commissione auspica dunque che su questo fronte vi sia un impegno concreto, garantendo risorse adeguate e una indispensabile sinergia delle amministrazioni centrali e periferiche preposte, atteso che la materia rientra in competenze di carattere necessariamente concorrente.