2. L’inchiesta della Commissione: il sistema della tutela della salute e della sicurezza nei luoghi di lavoro in Italia
2.1. Premessa
Nel suo quarto e ultimo anno di attività la Commissione d’inchiesta ha proseguito il lavoro avviato nei tre anni precedenti su alcuni importanti temi e, nel contempo, si è occupata di nuovi argomenti via via venuti alla sua attenzione, sempre nell’ambito dei compiti ad essa affidati dalla delibera istitutiva. Come in passato, questa nuova fase dell’inchiesta ha preso le mosse dalle conclusioni e dalle proposte contenute nella precedente relazione intermedia sul terzo anno di attività nonché dagli indirizzi impartiti al Governo dall’Assemblea del Senato nella risoluzione approvata il 7 febbraio 2012 dopo il relativo dibattito.
Tale risoluzione, pur prendendo atto dell’andamento decrescente del numero degli infortuni e delle morti sul lavoro negli ultimi anni, grazie anche alla riforma della normativa di settore intervenuta, sulla scorta della legge 3 agosto 2007, n. 123, con il decreto legislativo 9 aprile 2008, n. 81 (ormai definito il «Testo unico» delle disposizioni in materia di tutela della salute e della sicurezza nei luoghi di lavoro), sottolinea però l’urgenza di completare in tempi rapidi l’attuazione della suddetta normativa, anche alla luce delle successive modifiche ed integrazioni, emanando finalmente gli atti normativi secondari ancora rimanenti, in particolare quelli per il definitivo avvio del Sistema informativo nazionale della prevenzione (SINP).
In secondo luogo, l’atto d’indirizzo evidenzia la necessità di assicurare l’applicazione completa ed uniforme della normativa in tutti i settori produttivi ed in tutto il territorio nazionale. Questo richiede di garantire il pieno e regolare funzionamento dei comitati regionali di coordinamento di cui all’articolo 7 del Testo unico e di rafforzare la sinergia ed il raccordo fra tutti gli enti istituzionali preposti alla tutela della salute e della sicurezza sul lavoro, statali e non statali, anche al fine di avere controlli più efficaci ed uniformi.
La risoluzione impegna poi il Governo ad assumere una serie di iniziative per migliorare la prevenzione degli infortuni e delle malattie professionali in particolari contesti. Tra gli altri, sono richiamati gli interventi per ridurre la piaga degli incidenti nel settore agricolo legati all’uso dei macchinari, sostenendo le iniziative a tal fine intraprese dalla Commissione d’inchiesta; la valorizzazione e il sostegno del ruolo dei rappresentanti dei lavoratori per la sicurezza aziendali e territoriali, anche attraverso idonee forme di pubblicità; la promozione di una vera cultura della sicurezza, con l’attivazione di appositi moduli formativi all’interno della scuola e dell’università. Una particolare attenzione viene prestata alla prevenzione e al contrasto delle malattie professionali, un problema sempre più diffuso, per le quali l’atto d’indirizzo chiede di allargare l’azione di monitoraggio e di rilevazione e di semplificare le procedure di riconoscimento ed indennizzo da parte dell’INAIL. In questo ambito, si sottolinea l’esigenza di una maggiore tutela a favore dei lavoratori e delle lavoratrici al fine di salvaguardare il diritto alla paternità e alla maternità, in particolare contro i possibili danni biologici derivanti dai luoghi di lavoro.
Infine, viene fatto un richiamo molto importante al rispetto delle norme in materia di salute e sicurezza sui luoghi di lavoro negli appalti e subappalti pubblici, incentivando il ricorso a criteri di aggiudicazione alternativi al massimo ribasso e rafforzando il regime dei controlli da parte delle stazioni appaltanti (anche attraverso una loro centralizzazione a livello territoriale).
In base ai suddetti indirizzi, anche nel suo ultimo anno l’inchiesta della Commissione ha continuato ad approfondire gli aspetti e i problemi più rilevanti delle attività di prevenzione e di contrasto degli infortuni e delle malattie professionali, sia di carattere specifico che di carattere generale. La principale attenzione è stata ovviamente dedicata al monitoraggio del processo di attuazione del Testo unico, completando tra l’altro il percorso di verifica, intrapreso lo scorso anno, della situazione nelle varie Regioni italiane, in quanto la nuova normativa ha affidato proprio a queste ultime il governo e il coordinamento dei sistemi territoriali di tutela della salute e della sicurezza nei luoghi di lavoro.
Questa attività ha trovato un importante momento di confronto istituzionale il 13 aprile 2012, quando il Presidente della Repubblica ha incontrato al Quirinale una delegazione della Commissione, che ha illustrato il lavoro svolto fino a quel momento e i principali problemi ancora aperti in materia di prevenzione degli infortuni e delle malattie professionali. Il Capo dello Stato ha mostrato grande attenzione su questi temi, rispetto ai quali – com’è noto – egli stesso è intervenuto più di una volta nel corso del suo mandato per richiamare le istituzioni e le varie componenti sociali ad un maggiore impegno.
L’incontro è stato altresì l’occasione per promuovere un’importante iniziativa di sensibilizzazione e di riflessione: il convegno della «Giornata nazionale di studio sulla salute e sulla sicurezza sul lavoro», organizzato il 25 giugno 2012 in Senato dalla Commissione d’inchiesta. Alla presenza dei principali soggetti istituzionali e sociali, tra i quali in primo luogo il Presidente della Repubblica e il Presidente del Senato, il convegno ha ospitato una serie di interventi di qualificati relatori che hanno approfondito i vari temi della salute e della sicurezza sul lavoro. L’intento è stato quello di creare un’occasione di confronto e di dibattito fra tutti gli attori (organismi istituzionali, personalità del mondo scientifico e parti sociali) coinvolti nel sistema di prevenzione e contrasto agli infortuni e alle malattie professionali, per esaminare le questioni ancora aperte e contribuire a individuare le possibili soluzioni, rilanciando nel contempo l’attenzione su un drammatico fenomeno che, malgrado gli innegabili progressi compiuti negli ultimi anni, è purtroppo ben lungi dall’essere risolto.
Dell’incontro con il Capo dello Stato e del convegno si parlerà diffusamente nel paragrafo 3.1. In questa sede sarà sufficiente sottolineare che il convegno ha visto una grande affluenza di pubblico ed ha avuto un notevole successo, come testimoniano i positivi apprezzamenti espressi dagli addetti ai lavori e l’ampio spazio che i mezzi d’informazione hanno dedicato all’evento. Molti dei temi e degli spunti emersi nel dibattito saranno approfonditi in dettaglio nel prosieguo della relazione.
2.2. Il monitoraggio sull’attuazione della nuova disciplina in materia di tutela della salute e della sicurezza nei luoghi di lavoro: i problemi ancora aperti
Le attività di tutela della salute e della sicurezza del lavoro in Italia trovano oggi il loro principale riferimento nella disciplina recata dalla legge n. 123 del 2007 e, soprattutto, dal relativo decreto legislativo n. 81 del 2008 (il già citato «Testo unico») alla cui stesura, sul finire della precedente legislatura, ha peraltro significativamente contribuito la stessa Commissione d’inchiesta. Come più volte osservato nelle precedenti relazioni intermedie, il decreto legislativo n. 81 ha riformato una materia complessa e variegata, riunendo le varie norme in un corpus organico ed esaustivo, in linea con gli standard giuridici comunitari ed internazionali, e definendo in maniera puntuale istituti e figure prima non chiaramente individuati. Ciò ha comportato notevoli esigenze di adeguamento per tutti i soggetti pubblici e privati coinvolti nel sistema della prevenzione degli infortuni e delle malattie sul lavoro, ponendo una serie di problemi interpretativi e applicativi nonché, soprattutto da parte del mondo imprenditoriale, richieste di semplificazione di alcuni adempimenti ritenuti eccessivamente formali o burocratici e di rimodulazione dell’apparato sanzionatorio.
Il successivo decreto legislativo n. 106 del 2009 ha apportato correzioni ed integrazioni al Testo unico. La Commissione d’inchiesta ha seguito con attenzione l’iter di elaborazione e di approvazione del nuovo testo, fornendo anche le proprie osservazioni e valutazioni al Governo e alle Commissioni di merito.
Purtroppo, ad oltre quattro anni dalla sua introduzione, la nuova disciplina non è ancora completamente attuata: malgrado i notevoli progressi compiuti, anche nel corso dell’ultimo anno, molti dei problemi segnalati nella precedente relazione restano tuttora aperti. In primo luogo, mancano ancora alcuni atti normativi secondari destinati a regolare specifici settori di attività economica, sebbene gran parte siano stati già emanati o siano comunque prossimi all’emanazione. Il punto però è che tra i provvedimenti non ancora emanati ve ne sono alcuni di particolare importanza, il cui ritardo alla lunga sta creando molte difficoltà ed inconvenienti agli operatori. In secondo luogo, vi sono ancora ritardi nell’attuazione del Testo unico a livello territoriale, da parte dei soggetti istituzionali e delle organizzazioni datoriali e sindacali delle varie Regioni.
Come si è spiegato ampiamente nella precedente relazione, la nuova disciplina ha attribuito alle Regioni e alle Province autonome le principali competenze di programmazione, coordinamento e controllo delle attività di prevenzione e di contrasto al fenomeno degli infortuni e delle malattie professionali sul territorio, sia di quelle svolte dalle amministrazioni locali che di quelle realizzate dagli uffici periferici delle amministrazioni statali. Tali competenze sono esercitate attraverso i comitati regionali di coordinamento, già istituiti dall’articolo 27 del decreto legislativo n. 626 del 1994 e disciplinati dal decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 21 dicembre 2007, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 31 del 6 febbraio 2008 i quali sono stati poi ulteriormente confermati e rafforzati dall’articolo 7 del decreto legislativo n. 81 del 2008. Questi comitati sono formati sia dai rappresentanti delle amministrazioni statali e locali compenti in materia di salute e sicurezza sul lavoro che dai rappresentanti delle parti sociali (organizzazioni datoriali e sindacali): essi gestiscono concretamente le attività di prevenzione e contrasto agli infortuni e alle malattie professionali in ambito locale e assicurano il necessario raccordo tra il livello decisionale centrale e quello locale. Si tratta quindi di organismi di grande importanza, la cui attività dovrebbe essere adeguatamente valorizzata.
Per approfondire questi aspetti, a partire dallo scorso anno la Commissione, nell’ambito del monitoraggio del processo di attuazione del Testo unico, ha avviato una specifica verifica sull’andamento del processo nei diversi territori italiani, con particolare riguardo al ruolo delle Regioni e delle Province autonome e dei rispettivi comitati regionali di coordinamento. Questa indagine è proseguita anche nell’ultimo anno e ha portato la Commissione a visitare tutte le Regioni del Paese, incontrando i soggetti istituzionali e sociali responsabili dei sistemi di tutela della salute e della sicurezza dei lavoratori in ambito locale. I risultati dell’indagine hanno confermato sostanzialmente le indicazioni già emerse lo scorso anno e anticipate nella precedente relazione. Se da un lato si registrano sempre maggiori progressi nell’attuazione della nuova disciplina e nelle attività di prevenzione e contrasto degli infortuni e delle malattie professionali, dall’altro però esistono ancora molte carenze e soprattutto molte, troppe differenze tra una Regione e l’altra nel livello e nell’organizzazione del sistema di tutela della salute e della sicurezza sul lavoro.
Il principale problema rilevato è lo scarso coordinamento esistente all’interno di molte Regioni (sia pure con alcune lodevoli eccezioni) tra i diversi soggetti che fanno appunto parte del sistema di tutela, come pure tra le Regioni e lo Stato centrale. Sono aspetti preoccupanti, perché rischiano di indebolire l’azione di prevenzione e controllo in materia di salute e sicurezza sul lavoro e alla lunga di creare differenze negli stessi livelli di tutela offerti ai lavoratori tra una parte e l’altra del Paese, il che è chiaramente inaccettabile.
Certamente, la sensibilità e l’attenzione nei confronti dei problemi della sicurezza sul lavoro sono molto cresciuti in questi anni, come pure l’impegno e gli sforzi delle istituzioni preposte. Il costante calo degli infortuni e delle morti sul lavoro dimostra i passi in avanti che si sono fatti, ma accanto a questi aspetti positivi restano molti problemi. Come si è sottolineato nelle precedenti relazioni, differenze e asimmetrie esistono anche a livello settoriale: tra le grandi e medie imprese di tipo industriale le disposizioni del Testo unico sono ormai consolidate, laddove le imprese di minori dimensioni, soprattutto in settori come l’agricoltura, l’edilizia e l’artigianato, faticano ancora ad applicarle in maniera compiuta.
In queste situazioni la tutela della sicurezza rimane più difficile da ottenere e, seppure nell’ambito di una riduzione generalizzata, gli incidenti sul lavoro ed i casi mortali sono sempre numerosi, malgrado i notevoli progressi compiuti negli ultimi anni. Si è spesso accennato, ad esempio, all’importante lavoro di sensibilizzazione e di formazione verso i loro associati svolto dalle associazioni di categoria, specie in quei settori come l’edilizia e l’artigianato dove esiste un efficiente sistema di organismi paritetici che riuniscono sindacati e datori di lavoro. Tuttavia, le difficoltà rimangono: alcune aziende sono ancora restie ad applicare le norme del Testo unico e altre, se possono, cercano addirittura di aggirarle.
Le ragioni di questo fenomeno sono complesse e investono sia aspetti strutturali che culturali: in certi settori, il tessuto produttivo è molto frammentato, costituito da aziende di piccole o piccolissime dimensioni, che dispongono di meno risorse e competenze e che più di altri stanno subendo le conseguenze della crisi economica. Spesso poi manca un’adeguata cultura della sicurezza, il che porta molti operatori a ritenere l’applicazione delle regole della prevenzione come un mero aggravio di costi o, nel migliore dei casi, un appesantimento burocratico da adempiere in modo formale e, per così dire, senza una vera convinzione. Nella scorsa relazione si è evidenziato in particolare il problema della presenza ancora scarsa nelle imprese di minori dimensioni dei rappresentanti dei lavoratori per la sicurezza (RLS) e dei rappresentanti dei lavoratori per la sicurezza territoriali (RLST), intesi come figure di garanzia che devono collaborare con l’impresa ai fini di una migliore tutela della sicurezza del lavoro. Purtroppo, questo problema è ancora lontano dall’essere risolto, malgrado l’impegno profuso anche dalla Commissione d’inchiesta per superare alcuni ostacoli di carattere normativo ed amministrativo, di cui si dirà meglio nel prossimo paragrafo. La conseguenza è che nelle piccole aziende questi rappresentanti sono tuttora poco diffusi, anche per una certa diffidenza che molti imprenditori hanno ancora nei loro confronti, nel timore di possibili interferenze sulle scelte di carattere gestionale.
Occorre comunque osservare che certi adempimenti e procedure previste dal decreto legislativo n. 81 del 2008 possono effettivamente risultare più complessi per le imprese di piccole dimensioni, e ciò spiega le numerose richieste di semplificazione che sono state spesso rivolte alle istituzioni dalle associazioni di categoria e che la stessa Commissione ha più volte raccolto nel corso della sua inchiesta, specialmente nei sopralluoghi sul territorio. Si tratta di istanze legittime, il cui soddisfacimento non può però derogare al rispetto di alcune regole essenziali, poste a presidio della salute e dell’incolumità dei lavoratori e degli stessi datori di lavoro. Serve quindi un approccio equilibrato, che sia in grado di contemperare le diverse esigenze: da una parte eliminare adempimenti e passaggi burocratici effettivamente inutili o eccessivi, dall’altra garantire il mantenimento di adeguati standard di sicurezza e di tutela.
A ben vedere, il decreto legislativo n. 81 del 2008 prevede già una serie di interventi normativi ed amministrativi ad hoc per la semplificazione a favore delle piccole e medie imprese e di specifici settori (ad esempio per l’agricoltura e l’edilizia): se alcune di queste disposizioni potrebbero certamente essere migliorate, altre però non sono mai state attuate, perché rientrano in quegli atti di normazione secondaria del Testo unico ancora da emanare di cui si è detto all’inizio di questo paragrafo. Di conseguenza, qualsiasi modifica legislativa in questo settore dovrebbe necessariamente tenere conto anche delle norme già esistenti e non ancora applicate, per realizzare una disciplina coerente ed organica – e quindi veramente «semplificata» – in una materia fin troppo articolata e complessa.
Tali esigenze sono emerse con chiarezza in tempi recenti nel settembre 2012, quando il Governo ha annunciato l’intenzione di emanare, nell’ambito del decreto-legge n. 179 del 2012, recante ulteriori misure urgenti per la crescita del Paese, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 221 del 2012, una serie di norme di semplificazione a favore delle imprese, nel cui ambito sarebbe rientrato anche il settore della salute e sicurezza sul lavoro. La Commissione ha avuto in proposito un’ampia interlocuzione con il Governo, in particolare con il Ministero del lavoro e delle politiche sociali, fornendo anche osservazioni e suggerimenti su alcuni punti specifici, sulla base delle esperienze e delle evidenze raccolte nel corso dell’inchiesta, rispetto alle quali il Ministero ha mostrato grande attenzione. Proprio per consentire un esame più meditato di un tema certamente complesso, il Governo ha infine deciso di proporre le nuove disposizioni, anziché nel decreto-legge, attraverso un disegno di legge ordinario, l’Atto Camera n. 5610, intitolato «Nuove disposizioni di semplificazione amministrativa a favore dei cittadini e delle imprese», presentato alla Camera dei deputati in data 28 novembre 2012.
D’altra parte, il problema della semplificazione non è solo di tipo normativo, ma anche – e talvolta soprattutto – di tipo amministrativo. Una delle conseguenze dell’insufficiente coordinamento tra i vari enti preposti alla tutela della salute e sicurezza sul lavoro, specie tra quelli statali e regionali, è proprio l’adozione di procedure ed interpretazioni spesso difformi in sede di vigilanza e di controlli ispettivi. Questo fatto da un lato compromette l’efficienza e l’efficacia dell’attività di prevenzione e controllo, dall’altro crea gravi incertezze presso le imprese, determinando costi più elevati per le stesse e alimentando sentimenti di diffidenza e di disaffezione nei confronti delle istituzioni.
A tutto questo si aggiunge la crisi economica degli ultimi anni, che ha aumentato la precarietà delle aziende e ne ha indotto molte a cercare di tagliare i costi, cominciando spesso da quelli della sicurezza ritenuti magari «superflui», in una visione culturalmente distorta. Anche in questo caso a farne le spese sono soprattutto le piccole imprese, ossia proprio quelle maggiormente esposte ai rischi e dove gli investimenti nella sicurezza dovrebbero essere accresciuti anziché ridotti. La situazione è aggravata dal fatto che, come si vedrà nel paragrafo 2.6, la crisi ha colpito più severamente settori come l’edilizia e l’agricoltura, che sono notoriamente anche quelli che registrano il più alto livello di rischio.
Nella precedente relazione, si è segnalato anche come questa situazione stia alimentando una notevole diffusione del lavoro irregolare e sommerso, un fenomeno da sempre presente in Italia ma che in questi anni ha assunto forme più pervasive e difficili da individuare. Le ultime stime elaborate dall’ISTAT a questo proposito riguardano il 2010 e quantificano in quasi 3 milioni le unità di lavoro «in nero», mentre l’INAIL stima in circa 164.000 gli infortuni «invisibili» avvenuti nello stesso anno, per lo più di gravità medio-lieve, confermando una sostanziale stabilità rispetto alla stima dell’anno precedente (circa 165.000 casi). Anche se rispetto al 2006, quando si stimavano circa 175.000 incidenti non denunciati, si è avuta una notevole riduzione, l’entità del fenomeno resta preoccupante.
I vari sopralluoghi compiuti dalla Commissione in tutte le Regioni d’Italia testimoniano questa situazione, anche se l’attenzione delle istituzioni è molto alta e gli organismi di controllo (in particolare le Direzioni territoriali del Ministero del lavoro) stanno portando avanti una decisa azione di contrasto e di prevenzione, anche per far emergere quelle forme nuove e più insidiose di cui si diceva prima. Innanzitutto oggi il lavoro sommerso è diffuso non solo in settori tradizionali come l’edilizia, ma anche in altri come i servizi che fino a poco tempo fa sembravano esserne esclusi; in secondo luogo accanto al «lavoro nero» in senso stretto (ossia quello completamente sommerso), ci sono spesso anche situazioni di «lavoro grigio», nelle quali solo una parte dei dipendenti dell’azienda sono registrati, oppure prestano la loro opera sotto forme contrattuali diverse da quella effettiva per evadere parte dei versamenti contributivi.
La scelta di talune aziende di operare nel sommerso è infatti spesso voluta, proprio per poter abbattere i costi e praticare una concorrenza sleale nei confronti delle aziende regolari, che subiscono pesanti danni. Il problema però è che la crisi ora rischia di indurre anche aziende corrette, in sempre maggiore difficoltà, ad entrare in tutto o in parte nel sommerso. In queste condizioni l’esperienza dimostra che i livelli di tutela della sicurezza calano drammaticamente e le statistiche degli incidenti lo testimoniano chiaramente. Un fenomeno che si sta poi affermando è che a svolgere il lavoro nero sono anche lavoratori che usufruiscono della cassa integrazione o di altre forme di sussidio: oltre a configurare una vera e propria truffa ai danni dello Stato, in questo modo si alimenta un sottobosco di attività illegali nelle quali ha facile presa la criminalità. Come la Commissione ha avuto modo di apprendere nella sua inchiesta, spesso infatti questi lavoratori sono reclutati e organizzati – generalmente in Regioni diverse da quelle di provenienza – da loschi intermediari a capo di veri e propri racket.
Queste dinamiche sono particolarmente diffuse negli appalti e nei subappalti, tanto nel settore privato quanto in quello pubblico. Nel settore privato, i crescenti fenomeni di parcellizzazione dei processi produttivi determinano un ricorso sempre più ampio ad imprese esterne, ad esempio per lavori di subfornitura o per servizi di manutenzione e riparazione. Nel settore pubblico, l’appalto principale si frantuma spesso in una serie di subappalti di tipo verticale e perfino orizzontale (ad esempio con le associazioni temporanee di imprese). La necessità di offrire i prezzi più competitivi per ottenere gli affidamenti spinge molte aziende, specialmente negli ultimi livelli della catena, a comprimere i costi: negli appalti pubblici, questa tendenza è ulteriormente rafforzata dal frequente ricorso delle stazioni appaltanti al criterio del massimo ribasso per l’aggiudicazione delle offerte. In tutti i casi, una delle prime voci di spesa che viene tagliata è proprio quella per la sicurezza.
Da questa rapida panoramica, escono quindi confermate molte delle considerazioni svolte nella precedente relazione quando, sottolineando i problemi ancora aperti nel processo di attuazione del decreto legislativo n. 81 del 2008, si è parlato del persistere di alcune «zone d’ombra» ancora da illuminare, sia pure accanto ai molti e positivi risultati raggiunti. Nel concludere il proprio lavoro d’inchiesta, la Commissione intende ora fare il punto su tali questioni e, in aderenza al proprio mandato istituzionale, formulare anche proposte ed indicazioni che possano contribuire a colmare le lacune ed a superare le difficoltà ancora esistenti, per garantire una sempre migliore tutela a favore della salute e della sicurezza di tutti i lavoratori.
2.3. Il completamento dell’attuazione del «Testo unico»: l’attività del Governo
Nell’ultimo anno, il processo di attuazione del decreto legislativo n. 81 del 2008 ha compiuto ulteriori passi in avanti, con la predisposizione e l’emanazione di molti degli atti normativi ed amministrativi di «secondo livello» ancora mancanti: tuttavia, come già indicato nei paragrafi precedenti, molto resta ancora da fare. Nell’aprile 2012, la Commissione ha fatto una ricognizione della situazione, con l’ausilio del Servizio studi del Senato, avviando un confronto con il Ministero del lavoro e delle politiche sociali, a cui spetta il coordinamento delle attività volte al completamento del quadro normativo sotteso al Testo unico.
In quell’occasione, la Commissione ha ricordato che nel decreto legislativo n. 81 ben 39 articoli, per circa 55 disposizioni, contengono rinvii all’emanazione di decreti attuativi, una parte dei quali erano però ancora in attesa di emanazione. Le norme in questione erano molto eterogenee, sia come livello di complessità che come tipologia di settori interessati. Tra di esse vi erano comunque questioni molto rilevanti come il Sistema informativo nazionale per la prevenzione nei luoghi di lavoro (SINP) o il Fondo di sostegno alla piccola e media impresa, ai rappresentanti dei lavoratori per la sicurezza territoriali e alla pariteticità (che si lega anche alla questione dell’anagrafe dei rappresentanti dei lavoratori per la sicurezza). In alcuni casi i ritardi nell’attuazione erano significativi: il SINP si sarebbe dovuto avviare entro 180 giorni dall’entrata in vigore del Testo unico, mentre erano passati quattro anni.
Il Ministro del lavoro e delle politiche sociali, professoressa Elsa Fornero, ha riferito alla Commissione su tali questioni in due successive audizioni, il 17 aprile e il 19 dicembre 2012. In particolare l’ultima audizione, svolta pochi giorni prima della fine della legislatura e, conseguentemente, del mandato della Commissione, è stata anche l’occasione per fare il punto sui problemi ancora aperti e delineare alcune prospettive per la prossima legislatura.
Come già nella precedente audizione, il Ministro ha ribadito anzitutto come la tutela della salute e della sicurezza sul lavoro e, quindi, la collaborazione con la Commissione d’inchiesta, sia sempre stata un obiettivo fondamentale del suo Dicastero e in generale del Governo. Al riguardo, ha ricordato a titolo di esempio che proprio in quella giornata era stata presentata una iniziativa di incentivazione promossa dall’INAIL per finanziare in conto capitale, con uno stanziamento di circa 156 milioni di euro, progetti di adeguamento delle imprese ai fini del miglioramento dei livelli di salute e sicurezza sul lavoro.
Si tratta di una iniziativa già avviata negli anni passati alla quale anche il Ministero del lavoro e delle politiche sociali contribuisce con un finanziamento diretto 7. Questa attività riveste grande importanza, in quanto in Italia oltre alle imprese di grandi dimensioni c’è soprattutto un tessuto produttivo fatto di imprese di piccole e piccolissime dimensioni, che spesso hanno difficoltà a effettuare investimenti nel settore della salute e sicurezza sul lavoro e quindi necessitano di un sostegno concreto.
Il Ministro ha poi affrontato l’argomento principale dell’audizione, ossia il completamento dell’attuazione del Testo unico attraverso l’emanazione dei vari atti normativi secondari, sottolineando come purtroppo non tutto sia stato ancora completato, anche se gran parte degli istituti risultano ormai attuati e il percorso complessivo è in avanzato stato di definizione. Gli uffici competenti stanno lavorando attivamente a tal fine.
Il Ministero del lavoro e delle politiche sociali ha informato periodicamente la Commissione sull’andamento di tali lavori. Secondo gli ultimi aggiornamenti del dicembre 2012, nel corso dell’anno sono proseguite le attività della Commissione consultiva permanente per la salute e sicurezza sul lavoro, che dall’inizio del suo insediamento (17 marzo 2009) ha svolto trentotto riunioni (l’ultima delle quali in data 28 novembre 2012). La Commissione, prevista dall’articolo 6 del Testo unico, è l’organismo al quale la legge assegna tra l’altro il compito di elaborare le normative e le linee guida in materia di salute e sicurezza sul lavoro. Da questo punto di vista, la sua attività s’incentra in nove gruppi o comitati tecnici di lavoro, nei quali è garantita la presenza paritetica di rappresentanti delle amministrazioni pubbliche centrali e periferiche (comprese le Regioni) e delle parti sociali, per affrontare in tali sedi gli argomenti attribuiti dalla legge alla Commissione. Sono quindi proprio i gruppi di lavoro che svolgono tutti i compiti (in particolare di tipo istruttorio) necessari all’attuazione del Testo unico: il loro lavoro si è svolto con continuità (con riunioni, in media, almeno una volta al mese) e ha portato all’elaborazione di importanti documenti per gli operatori della salute e sicurezza sul lavoro, mentre altri dovrebbero essere di prossima approvazione da parte della Commissione consultiva.
Tra i provvedimenti già emanati, a titolo di esempio, si possono citare:
1) le indicazioni per la valutazione dello stress lavoro-correlato (articolo 28, comma 1-bis, del Testo unico), divulgate tramite lettera circolare del Ministero del lavoro e delle politiche sociali del 18 novembre 2010, sul sito istituzionale di questo Ministero (www.lavoro.gov.it) di cui è stata data comunicazione nella Gazzetta Ufficiale n. 304 dello scorso 30 dicembre 2010;
2) il modello per la presentazione delle «buone prassi» alla Commissione consultiva per la loro validazione (ai sensi degli articoli 2 e 6 del Testo unico di salute e sicurezza sul lavoro), approvato dalla Commissione consultiva nella riunione del 20 ottobre 2010 e subito messo a disposizione dell’utenza presso il sito del Ministero del lavoro e delle politiche sociali, sezione «sicurezza nel lavoro»;
3) il documento per l’identificazione degli orientamenti pratici per le determinazione delle cosiddette ESEDI (acronimo di «Esposizioni sporadiche di debole intensità») in materia di amianto, ai sensi dei commi 2 e 4 dell’articolo 249 del Testo unico, approvato dalla Commissione consultiva in data 15 dicembre 2010, divulgato tramite lettera circolare e pubblicato sulla sezione «sicurezza nel lavoro» del sito www.lavoro.gov.it e del quale si è data notizia sulla Gazzetta Ufficiale n. 30 del 7 febbraio 2011;
4) il documento riguardante le prime indicazioni esplicative sulle implicazioni del cosiddetto REACH e CLP (agenti chimici) ed altri nell’ambito della normativa vigente in materia di salute e sicurezza nei luoghi di lavoro approvato dalla Commissione consultiva in data 20 aprile 2011, divulgato tramite lettera circolare e sul sito del Ministero;
5) il documento recante indicazioni procedurali ai fini della corretta fornitura di calcestruzzo preconfezionato in cantiere, approvato dalla Commissione consultiva alla riunione del 19 gennaio 2011, divulgato tramite lettera circolare e pubblicato nella sezione «sicurezza nel lavoro» del sito www.lavoro.gov.it;
6) il documento che individua indirizzi pratici per gli operatori in relazione alle condizioni di «eccezionalità» che consentono l’utilizzo «in sicurezza» di attrezzature di lavoro non progettate a tale scopo per il sollevamento di persone, approvato dalla Commissione consultiva il 19 gennaio 2011, divulgato tramite lettera circolare, e pubblicato nella sezione «sicurezza nel lavoro» del sito www.lavoro.gov.it;
7) il documento che individua, ai sensi dell’articolo 30, comma 5, del Testo unico, le mancate corrispondenze tra i modelli di organizzazione e gestione della salute e sicurezza elaborati secondo le linee guida UNI-INAIL o BS 18001 e gli elementi indicati dall’articolo 30 del Testo unico, approvato dalla Commissione consultiva in data 20 aprile 2011, divulgato tramite lettera circolare e nell’ambito della sezione «sicurezza nel lavoro» del sito www.lavoro.gov.it;
8) un documento recante indicazioni operative in ordine alla recenti modifiche del Regolamento (CE) n. 1907/2006 (REACH) e alla loro incidenza sulle disposizioni del Titolo IX del Testo unico, approvato dalla Commissione consultiva in data 20 aprile 2011, divulgato tramite lettera circolare e nell’ambito della sezione «sicurezza nel lavoro» del sito www.lavoro.gov.it;
9) la «validazione» di una banca dati, elaborata dal CTP di Torino, utile ai sensi dell’articolo 190, comma 5-bis, del Testo unico, relativamente alla valutazione del «rumore», decisa dalla Commissione consultiva in data 20 aprile 2011;
10) l’approvazione di un documento sulla presentazione delle «buone prassi» a tutela delle «differenze di genere» in materia di salute e sicurezza alla riunione del 21 settembre 2011, ai fini della loro validazione;
11) l’approvazione, con accordo in Conferenza Stato-Regioni, delle «linee guida» per i settori della musica e delle attività ricreative, ai sensi dell’articolo 198 del Testo unico, liberamente disponibili nell’ambito della sezione «sicurezza nel lavoro» del sito www.lavoro.gov.it.
Per quanto riguarda invece il lavoro ancora in corso, in particolare, uno dei comitati della Commissione consultiva si sta occupando da tempo del cosiddetto «sistema di qualificazione» delle imprese, che ha lo scopo di individuare, in determinati settori, quali imprese possano operare e a quali condizioni, con riferimento a elementi relativi alla salute e sicurezza sul lavoro. Tale sistema, che si realizzerà per mezzo del decreto del Presidente della Repubblica di cui agli articoli 6 e 27 del Testo unico, verrà attuato nel settore edile per mezzo dell’attivazione della cosiddetta «patente a punti», mentre altri settori debbono essere individuati dalla citata Commissione consultiva, la quale sta procedendo in tal senso.
Già nella precedente relazione si è sottolineata l’importanza di questo tema, rilevando con preoccupazione il notevole ritardo accumulato riguardo alla sua soluzione. In occasione dell’audizione del 19 dicembre 2012, la Commissione aveva chiesto al Ministro Fornero aggiornamenti sulla situazione: in proposito il Ministro ha confermato che i lavori stanno proseguendo, ma purtroppo si sono registrate una serie di divergenze all’interno del comitato incaricato (composto da rappresentanti delle amministrazioni centrali, delle Regioni e delle Province autonome e delle parti sociali) sui contenuti da dare allo strumento. Si tratta infatti di una questione complessa e controversa, rispetto alla quale esistono sensibilità diverse, il che spiega in parte l’attuale situazione di stallo. Anche la Commissione d’inchiesta si è impegnata a lungo per cercare di offrire, nell’ambito delle proprie competenze, un contributo alla risoluzione di questo problema, che è stato espressamente richiamato anche negli atti di indirizzo al Governo approvati dall’Assemblea del Senato il 12 gennaio 2011 e il 7 febbraio 2012, a seguito del dibattito rispettivamente sulla seconda e sulla terza relazione annuale della Commissione. Occorre sottolineare che la richiesta di fissare dei requisiti «minimi» di qualificazione delle imprese in materia di salute e sicurezza del lavoro proviene dalle stesse associazioni di categoria, soprattutto da quelle del settore edile, che denunciano da tempo la presenza di soggetti che intraprendono l’attività imprenditoriale senza avere adeguati livelli di organizzazione, di struttura e di esperienza.
Questi soggetti praticano così una vera e propria concorrenza sleale nei confronti delle imprese più serie, offrendo prezzi assai più bassi, a danno però del rispetto delle norme di tutela dei lavoratori (quasi sempre disattese) e della stessa qualità del lavoro svolto. Per fronteggiare questa situazione serve dunque una riforma di tipo normativo che, da un lato, salvaguardi la libertà di iniziativa economica, dall’altro garantisca la presenza di operatori seri e adeguatamente organizzati.
La Commissione consultiva ha esaminato in modo ampio la questione discutendone, oltre che in un comitato ad hoc, direttamente in plenaria in due riunioni straordinarie (non tenutesi, tuttavia, per mancanza del numero legale) in data 2 e 9 novembre e nella riunione del 23 novembre 2011. Da ultimo è stato deciso (su specifica richiesta del Ministro del lavoro e delle politiche sociali) che la Commissione consultiva – come ha già fatto alla riunione del 4 luglio 2012 – si occupi della questione come una assoluta priorità, allo scopo di giungere finalmente all’approvazione di un documento che consenta la redazione del decreto del Presidente della Repubblica relativo alla «patente a punti».
È auspicabile che questo impegno produca risultati in tempi rapidi, per sbloccare una situazione di stallo che si trascina ormai da anni e che sta creando gravi inconvenienti. La presenza sul mercato di imprese non qualificate – tutt’altro che infrequente in questo periodo di crisi – oltre al danno economico per le imprese più serie, determina infatti anche un aumento dei livelli di rischio nel settore delle costruzioni, considerando che quest’ultimo resta uno dei più esposti al fenomeno degli infortuni e che gli imprenditori non qualificati sono in genere anche i meno attenti alle regole ed alle esigenze della sicurezza.
Come ricordato nella precedente relazione annuale, tra i provvedimenti frutto delle attività della Commissione consultiva vi è anche il regolamento di cui al decreto del Presidente della Repubblica n. 177 del 2011, che ha esteso il sistema di qualificazione delle imprese a quelle lavorazioni che si svolgono in ambienti «confinati», quali silos, cisterne e simili, prevedendo un notevole innalzamento del livello dei requisiti organizzativi e professionali degli operatori in questi contesti, caratterizzati da un elevato livello di pericolosità, come testimoniano i numerosi, tragici incidenti accaduti negli ultimi anni, di alcuni dei quali si è occupata direttamente anche la Commissione d’inchiesta 8. Sulla scorta delle disposizioni normative, la Commissione consultiva ha validato la prima «buona prassi» per i lavori in ambienti «confinati» nella riunione del 18 aprile 2012, producendo un manuale per gli operatori – divulgato del tutto gratuitamente tramite il sito del Ministero del lavoro e delle politiche sociali – di agevole consultazione, anche in quanto utilizza un linguaggio particolarmente semplice.
Tra i più recenti documenti approvati dalla Commissione consultiva vanno poi segnalate le procedure standardizzate per la valutazione dei rischi (approvate nella seduta straordinaria del 16 maggio 2012), utilizzabili da parte delle aziende con meno di 10 lavoratori e che sono state recepite, come prevede l’articolo 29, comma 5, del Testo unico, con l’apposito decreto interministeriale del 30 novembre 2012, pubblicato per comunicato nella Gazzetta Ufficiale n. 285 del 6 dicembre 2012. Le procedure individuate nel decreto interministeriale in parola sostituiranno la cosiddetta «autocertificazione» della valutazione dei rischi, utilizzabile fino al terzo mese successivo all’entrata in vigore del previsto decreto interministeriale o, al più tardi, fino al 30 giugno 2013, secondo l’ultima proroga disposta dalla Legge di stabilità 2013 (articolo 1, comma 388, della legge 24 dicembre 2012, n. 228).
Si tratta di un tema di particolare rilevanza, perché mira a contemperare l’esigenza di una corretta valutazione dei rischi, essenziale per un’efficace azione di prevenzione, con l’esigenza altrettanto importante di semplificazione delle procedure per le imprese di minori dimensioni, richiamata nel precedente paragrafo. Nel caso di specie, inoltre, occorre ricordare che l’«autocertificazione» della valutazione dei rischi, prevista in precedenza nel nostro ordinamento per le imprese con meno di 10 addetti, è stata formalmente censurata dalla Commissione europea, che ha aperto al riguardo una procedura di infrazione nei confronti dell’Italia. L’ulteriore proroga dell’«autocertificazione» rischia però di ritardare ancora la concreta applicazione delle procedure standardizzate e di aggravare la posizione dell’Italia, per cui è auspicabile che questo periodo di transizione sia il più breve possibile e che il nuovo regime possa vedere la luce anche prima della scadenza del 30 giugno 2013.
Di uguale importanza è l’approvazione dei criteri di qualificazione del formatore in materia di salute e sicurezza sul lavoro, necessaria a individuare le caratteristiche che i soggetti formatori devono poter vantare per svolgere con efficacia l’importante ruolo di trasmettere competenze a lavoratori, dirigenti e preposti in materia di salute e sicurezza sul lavoro. Il contenuto del relativo documento, approvato nella seduta di maggio 2012 dalla Commissione consultiva, è stato recepito in un decreto interministeriale che, come confermato dallo stesso Ministro del lavoro e delle politiche sociali nell’audizione del 19 dicembre 2012, è in avanzata fase di definizione e dovrebbe essere firmato in tempi rapidi dai Ministri del lavoro e delle politiche sociali e della salute.
Anche questo tema è stato più volte affrontato dalla Commissione d’inchiesta ed è stato altresì ripreso dalla risoluzione al Governo approvata dall’Assemblea del Senato il 7 febbraio 2012. Si tratta di un passo importante che viene incontro ad una richiesta di chiarezza da tempo avanzata dagli operatori della formazione e dalle stesse imprese. Mancava infatti finora un’indicazione puntuale dei requisiti necessari per esercitare l’attività di formatore in materia di salute e sicurezza sul lavoro, il che ha creato una certa confusione in questo settore, permettendo che sul mercato si affacciassero anche professionisti non qualificati che offrivano i loro servizi alle imprese a prezzi magari più convenienti, ma con scarsa professionalità e impartendo per giunta una formazione inadeguata sui temi della sicurezza a lavoratori, dirigenti e preposti, con tutti i rischi che questo comporta. La definizione di regole chiare per l’accesso a questa attività consentirà finalmente alle imprese di affidarsi ad esperti realmente qualificati e di escludere dal mercato soggetti inaffidabili e spesso equivoci, a tutela dei professionisti più seri e preparati.
Infine, la Commissione consultiva, nella seduta del 4 luglio 2012, ha validato quattro «buone prassi» in materia di salute e sicurezza sul lavoro. Si tratta di istituti espressamente previsti dal Testo unico e che consistono in soluzioni organizzative e procedurali coerenti con la normativa vigente e aventi particolare efficacia ai fini della prevenzione degli infortuni, in quanto elaborate e attuate «sul campo» dalle imprese e destinate alla diffusione gratuita (innanzitutto per il tramite della sezione dedicata alla salute e sicurezza del sito del Ministero del lavoro e delle politiche sociali) per l’applicazione in situazioni analoghe. La stessa Unione europea ha più volte sollecitato la diffusione di questo strumento, ed infatti nelle prossime sedute della Commissione consultiva si prevede di validare molte altre «buone prassi».
Al di fuori dei compiti della Commissione consultiva permanente per la salute e sicurezza sul lavoro, il Ministero del lavoro e delle politiche sociali ha completato o sta completando talune ulteriori attività, previste dal Testo unico.
Le più importanti di queste attività sono senza dubbio quelle volte alla predisposizione dello schema di decreto interministeriale per la costituzione e la regolamentazione del Sistema informativo nazionale per la prevenzione (SINP), previsto dall’articolo 8 del Testo unico ed atteso ormai da anni. Come più volte ricordato anche nelle precedenti relazioni annuali, il sistema mira ad assicurare il collegamento in rete fra tutte le pubbliche amministrazioni competenti in materia di tutela e vigilanza sulla salute e sicurezza, in modo da assicurare un costante scambio di informazioni sulle azioni intraprese. Si tratta quindi di uno strumento essenziale per il coordinamento dell’attività delle varie amministrazioni, per evitare sovrapposizioni nei loro interventi e garantire un utilizzo più efficiente delle risorse destinate alla prevenzione di infortuni e malattie professionali e alla vigilanza.
Purtroppo, l’iter di approvazione del decreto è stato assai complesso, coinvolgendo la competenza di numerose amministrazioni, e si è protratto per tempi decisamente lunghi: non a caso, il già citato atto di indirizzo approvato dal Senato il 7 febbraio 2012 ha posto come primo impegno al Governo, nell’ambito del completamento dell’attuazione del Testo unico, proprio la conclusione degli adempimenti necessari al definitivo avvio del SINP.
Anche su questo punto, in occasione dell’audizione del 19 dicembre 2012, la Commissione d’inchiesta aveva chiesto uno specifico aggiornamento al Ministro Fornero, la quale, avendo sentito anche il Presidente dell’INAIL, che è l’ente cui è affidata la gestione di questa rete informatica, ha ribadito il suo impegno affinché la stessa si possa avviare in tempi rapidi, essendo convinta che la disponibilità di dati precisi sugli effettivi rischi per la salute e la sicurezza nei diversi settori sia essenziale non solo per un efficace sistema di prevenzione, ma per la stessa attività dell’INAIL come istituto assicurativo.
Le attività per la predisposizione del decreto istitutivo del SINP sono ormai in fase finale. Il Ministero del lavoro e delle politiche sociali ha predisposto lo schema di decreto e, dopo aver acquisito il prescritto parere del Garante della privacy in data 7 luglio 2011 (necessario per l’enorme quantità di dati, anche personali e sensibili, che confluiranno nel SINP), il documento è stato approvato dalla Conferenza Stato-Regioni il 21 dicembre 2011, per poi ricevere il prescritto parere dal Consiglio di Stato il 3 aprile 2012. L’iter è quindi in fase di ultimazione e ha visto il costante coinvolgimento dell’INAIL, anche per consentire al provvedimento, una volta approvato, di essere immediatamente operativo. L’auspicio è che questi ultimi adempimenti possano perfezionarsi rapidamente, per evitare ulteriori rinvii che, a questo punto, rischierebbero di compromettere definitivamente l’intero progetto.
Un’altra importante iniziativa portata a compimento dal Ministero del lavoro e delle politiche sociali riguarda l’applicazione delle procedure per l’effettuazione delle verifiche periodiche delle attrezzature di lavoro e dei criteri per l’abilitazione dei soggetti pubblici o privati legittimati a realizzare tali verifiche (articolo 71, comma 13, del Testo unico), previste dall’apposito decreto del Ministro del lavoro e delle politiche sociali 11 aprile 2011, pubblicato nel supplemento ordinario alla Gazzetta Ufficiale n. 98 del 29 aprile 2011. A seguito di tale approvazione è stata costituita la Commissione per l’abilitazione dei soggetti privati alle verifiche e sono stati emanati diversi decreti di autorizzazione, adottati dopo una attenta e ampia attività di istruttoria. Al momento, con il recente decreto dirigenziale del 19 dicembre 2012, sono stati abilitati quasi 80 soggetti privati.
Inoltre, si è provveduto a elaborare una serie di circolari, tutte disponibili nella sezione «sicurezza nel lavoro» del sito www.lavoro.gov.it, al fine di consentire agli operatori e agli organi di vigilanza di avere indicazioni uniformi e chiare sull’interpretazione della normativa sulle verifiche periodiche e sulle procedure di accreditamento dei soggetti privati.
Anche questo tema riveste grande interesse per gli operatori. Fino a poco tempo fa, le verifiche sulle attrezzature di lavoro erano affidate esclusivamente ad enti pubblici (ad esempio l’ex ISPESL o le ASL), ma a causa di problemi organizzativi (non ultima la progressiva riduzione del personale di questi enti) risultava sempre più difficile espletare le verifiche periodiche in tempi rapidi, creando ovvie difficoltà alle imprese richiedenti. La norma del Testo unico ha inteso quindi snellire le procedure, rilanciando il ruolo delle amministrazioni pubbliche competenti ed estendendo nel contempo il novero dei soggetti abilitati ai controlli anche tra i privati, sulla base di una rigorosa selezione.
Nel corso delle varie missioni svolte sul territorio, la Commissione d’inchiesta ha raccolto anche le prime valutazioni di alcune associazioni imprenditoriali circa la nuova disciplina per le verifiche periodiche delle attrezzature di lavoro. In generale, gli operatori hanno rilevato la necessità di estendere ulteriormente la rete dei soggetti pubblici e privati abilitati ad effettuare le verifiche, che è ancora troppo ridotta rispetto alle effettive esigenze del mercato, considerato anche che la loro distribuzione non è omogenea in tutte le Regioni. Inoltre, taluni aspetti delle procedure avrebbero ancora bisogno di un certo rodaggio: è quindi senz’altro positivo che il Ministero del lavoro e delle politiche sociali abbia elaborato e diffuso le circolari esplicative di cui sopra. L’obiettivo è quello di conseguire un miglior funzionamento del sistema, sia attraverso una più efficace organizzazione degli enti pubblici di settore – che conservano comunque un ruolo di supervisione –, sia attraverso una più elevata qualificazione degli organismi privati.
È poi da citare la predisposizione dell’accordo che individua le modalità della formazione richiesta per determinate attrezzature di lavoro (macchine agricole, gru, ecc.), elaborata da parte di un gruppo di tecnici di Stato e Regioni, approvata dalla Conferenza Stato-Regioni (ex articolo 73, comma 5, del Testo unico), in data 22 febbraio 2012 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 60 del 12 marzo 2012.
Si tratta di un provvedimento di grande rilievo, in quanto fornisce una prima, anche se parziale risposta ad alcuni problemi della sicurezza sul lavoro segnalati in passato dai rappresentanti delle parti sociali (sia dai datori di lavoro che dai sindacati) e sui quali la Commissione d’inchiesta si è impegnata a lungo. Ci si riferisce agli infortuni legati all’uso di attrezzature di lavoro che derivano spesso, oltre che da carenze delle attrezzature stesse sotto il profilo della sicurezza (per esempio perché obsolete o comunque non dotate di tutti i necessari dispositivi), anche da carenze degli operatori, per quanto riguarda la preparazione o i requisiti psico-fisici. Per fare due esempi di cui si è parlato anche nelle precedenti relazioni della Commissione, in Italia, a differenza anche di altri Paesi dell’Unione europea, non esisteva finora un’abilitazione specifica per l’uso delle autogrù , né per la guida delle macchine agricole. Eppure si tratta di attrezzature complesse e il cui utilizzo richiederebbe obiettivamente certe capacità e, quindi, un’adeguata formazione. Basti pensare che, nel caso delle macchine agricole, si verificano ogni anno circa 160 incidenti mortali dovuti al ribaltamento dei trattori nei campi e che spesso ad essere coinvolti sono agricoltori non professionali, come pensionati o persone che coltivano la terra nel tempo libero (i cosiddetti «hobbisti»).
Il provvedimento in parola non istituisce ancora una vera abilitazione per l’uso di alcuni tipi di attrezzature, ma si limita a regolamentare le modalità per la specifica formazione degli addetti. Per poter completare questo processo, sarebbe però necessario arrivare alla creazione di un apposito «patentino» per le attrezzature più complesse e rischiose, che attesti il possesso sia dei necessari requisiti di tipo psico-fisico che dell’idoneo addestramento. Non si tratta di gravare le imprese con ulteriori orpelli burocratici e costosi adempimenti, ma di garantire un più elevato livello di preparazione e quindi di sicurezza degli operatori, a beneficio loro e delle stesse aziende presso cui lavorano. Su questo tema si tornerà in maniera approfondita nel paragrafo 3.2, dedicato ai problemi delle macchine ed attrezzature di lavoro.
Un’altra questione relativa al completamento del sistema normativo del Testo unico è quella dell’emanazione dei decreti ministeriali di coordinamento tra la disciplina generale recata dallo stesso Testo unico e la normativa specifica in materia di salute e sicurezza a bordo delle navi, in ambito portuale e nel settore delle navi da pesca, contenuta rispettivamente nei decreti legislativi nn. 271, 272 e 298 del 1999. Anche l’emanazione di questi provvedimenti di coordinamento, prevista espressamente dall’articolo 3, comma 2, del Testo unico, ha subito purtroppo molti ritardi ed è ormai da lungo tempo attesa dagli operatori del settore. La Commissione d’inchiesta si è occupata a lungo della questione e ha pertanto chiesto aggiornamenti al Ministro del lavoro e delle politiche sociali in occasione della sua audizione del 19 dicembre 2012.
Al riguardo, il Ministro ha sottolineato che il suo Dicastero ha sempre partecipato attivamente ai lavori di predisposizione dei decreti di coordinamento per la parte di sua competenza: tuttavia occorre ricordare che in questa materia il Ministero del lavoro e delle politiche sociali è solo soggetto concertante, in quanto la competenza primaria spetta al Ministero delle infrastrutture e dei trasporti. Nel corso dei lavori sono peraltro emersi una serie di problemi legati alla difficoltà di procedere al coordinamento richiesto dalla legge per mezzo di regolamenti. Di conseguenza si è ritenuto opportuno presentare un apposito disegno di legge delega, che dispone la rivisitazione dei tre decreti legislativi di settore entro un termine di attuazione breve (180 giorni dall’approvazione della legge). Il disegno di legge è l’Atto Camera n. 5368 (intitolato «Delega al Governo in materia di tutela della salute e della sicurezza dei lavoratori nel settore portuale, marittimo, delle navi da pesca e ferroviario»).
Anche in questo caso, la fine della legislatura determinerà inevitabilmente un allungamento dei tempi di elaborazione della normativa di coordinamento: l’auspicio è comunque che nella nuova legislatura si possa giungere quanto prima ad un completamento del relativo iter, per colmare anche questa lacuna. Questo argomento sarà ripreso più avanti nel paragrafo 3.9, dedicato ai problemi della salute e sicurezza sul lavoro delle attività portuali.
Tra le altre attività condotte nell’ultimo anno dal Ministero del lavoro e delle politiche sociali per il completamento del quadro normativo previsto dal Testo unico sono infine da ricordare:
– l’approvazione – di cui si era già data notizia nella precedente relazione annuale – in data 21 dicembre 2011 degli accordi in Conferenza Stato-Regioni sui contenuti e le modalità della formazione del datore di lavoro che intenda svolgere in proprio i compiti del Servizio di prevenzione e protezione (articolo 34 del Testo unico) e dei contenuti e delle modalità della formazione dei dirigenti, preposti e lavoratori (articolo 37 del Testo unico); gli accordi sono stati pubblicati nella Gazzetta Ufficiale n. 8 dell’11 gennaio 2012;
– la predisposizione di «linee guida» in Conferenza Stato-Regioni che forniscono la corretta interpretazione – anche per rendere omogenee le attività di vigilanza di Stato e Regioni in materia – dei citati accordi del 21 dicembre 2011. Le predette «linee guida» sono state approvate dalla Conferenza Stato-Regioni lo scorso 25 luglio e, infine, pubblicate sulla Gazzetta Ufficiale n. 192 del 18 agosto 2012;
– la pubblicazione del regolamento, ex articolo 3, comma 2, del Testo unico, recante le disposizioni per l’attuazione della salute e sicurezza negli uffici all’estero del Ministero degli affari esteri (decreto del Ministro degli affari esteri 16 febbraio 2012, n. 51, Gazzetta Ufficiale 7 maggio 2012, n. 105);
– la predisposizione del decreto interministeriale di cui all’articolo 161, comma 2-bis, del Testo unico, contenente il regolamento dedicato alla segnaletica stradale per i cantieri in presenza di traffico veicolare. Il relativo provvedimento ha avuto parere favorevole dalla Conferenza Stato-Regioni in data 25 ottobre 2012;
– l’approvazione, in data 15 settembre 2011, sotto la supervisione del Ministero del lavoro e delle politiche sociali, di un «avviso comune» tra le parti sociali dell’agricoltura relativo alle semplificazioni nei riguardi dei lavoratori «stagionali» del settore, ove essi non vengano impiegati per oltre 50 giornate lavorative nell’anno di riferimento (articolo 3, comma 13, del Testo unico). Sulla base del suddetto «avviso comune» è stato, pertanto, predisposto il relativo decreto ministeriale, che dovrebbe essere firmato in breve tempo dai Ministri del lavoro e delle politiche sociali, delle politiche agricole alimentari e forestali e della salute;
– la pubblicazione, in data 26 luglio 2012, sulla Gazzetta Ufficiale n. 173, del decreto del Ministero della salute 9 luglio 2012 concernente i contenuti e modalità di trasmissione da parte dei medici competenti alle ASL delle informazioni relative ai dati aggregati sanitari e di rischio dei lavoratori, ai sensi dell’articolo 40 del Testo unico.
Nel corso dell’audizione del 19 dicembre 2012, come pure in quella precedente del 17 aprile, oltre a fare il punto sul processo di completamento del Testo unico, la Commissione aveva chiesto informazioni al ministro Fornero circa la questione dell’anagrafe dei rappresentanti dei lavoratori per la sicurezza. Come si è accennato nel paragrafo precedente, queste figure stentano ancora a trovare adeguato spazio all’interno delle piccole e medie imprese, per fattori di carattere organizzativo e culturale, tra i quali anche il permanere di una certa diffidenza degli imprenditori nei loro confronti. Il problema però è in parte anche di carattere normativo e amministrativo e rientra ancora una volta nel perfezionamento del quadro applicativo sotteso al Testo unico.
Al riguardo è opportuno fornire alcune informazioni preliminari. Il Testo unico definisce all’articolo 2 il rappresentante dei lavoratori per la sicurezza come la «persona eletta o designata per rappresentare i lavoratori per quanto concerne gli aspetti della salute e della sicurezza durante il lavoro», prevedendo per esso un ruolo fondamentale nel sistema di prevenzione all’interno dei luoghi di lavoro, attraverso le specifiche attribuzioni stabilite dal successivo articolo 50; gli articoli 47 e 48 distinguono poi tra il rappresentante dei lavoratori per la sicurezza (RLS) ed il rappresentante dei lavoratori per la sicurezza territoriale (RLST).
Per venire incontro alle esigenze delle imprese di minori dimensioni, infatti, il Testo unico ha previsto che «nelle aziende o unità produttive che occupano fino a 15 lavoratori il rappresentante dei lavoratori per la sicurezza è di norma eletto direttamente dai lavoratori al loro interno oppure è individuato per più aziende nell’ambito territoriale o del comparto produttivo secondo quanto previsto dall’articolo 48» (articolo 47, comma 3). In questo modo, un unico soggetto può rappresentare i lavoratori di più aziende, semplificando gli adempimenti e i costi per le imprese più piccole, che potrebbero avere difficoltà ad individuare una persona specifica quando i dipendenti siano in numero molto basso. Per ragioni analoghe e simmetriche, il successivo articolo 49 introduce anche il rappresentante dei lavoratori per la sicurezza di sito produttivo (RLSSP), con un ruolo di coordinamento per una serie di specifici contesti produttivi caratterizzati dalla compresenza di più aziende o cantieri.
Una volta eletti o designati, ai sensi dell’articolo 18, comma 1, lettera aa), del Testo unico, i nominativi dei rappresentanti dei lavoratori per la sicurezza devono essere comunicati all’INAIL, che è attualmente l’unico ente in possesso dell’elenco completo. Il problema è appunto che questo elenco non è stato finora reso pubblico per motivi di tutela della privacy: in questo modo però non è stato possibile in molti casi coordinare l’azione degli RLS e coinvolgerli appieno nelle varie attività di prevenzione e contrasto agli infortuni e alle malattie professionali organizzate dagli enti istituzionali e dai sindacati. Questi ultimi infatti conoscono soltanto quei rappresentanti per la sicurezza che aderiscono alle loro organizzazioni, che sono tuttavia solo una parte del totale. Questa situazione impedisce un’adeguata diffusione e valorizzazione degli RLS nelle aziende e riduce la stessa efficacia della norma, che pure avrebbe una grande portata innovativa. Le difficoltà maggiori si riscontrano naturalmente nelle piccole e piccolissime imprese rispetto ai rappresentanti dei lavoratori per la sicurezza territoriali, che in alcuni casi non sono stati neanche nominati.
La questione si lega inoltre alla disposizione contenuta nell’articolo 52 del Testo unico, che prevede la costituzione presso l’INAIL del «Fondo di sostegno alla piccola e media impresa, ai rappresentanti dei lavoratori per la sicurezza territoriali e alla pariteticità», che opera a favore delle realtà in cui la contrattazione nazionale o integrativa non preveda o costituisca, come nel settore edile, sistemi di rappresentanza dei lavoratori e di pariteticità migliorativi o, almeno, di pari livello. Tra gli obiettivi del Fondo vi è anche il sostegno delle attività dei rappresentanti dei lavoratori per la sicurezza territoriali, anche con riferimento alla formazione: il finanziamento deve essere pari ad almeno il 50 per cento delle disponibilità del Fondo, che si alimentano anche con i contributi delle imprese (pari a due ore lavorative annue per ogni lavoratore impiegato) che non abbiano eletto o nominato gli RLST, le cui modalità di prelievo sono decise sulla base di un apposito accordo tra le parti sociali comparativamente più rappresentative sul piano nazionale, da recepire con un decreto del Ministro del lavoro e delle politiche sociali.
In mancanza di un’anagrafe pubblica dei rappresentanti dei lavoratori per la sicurezza, riesce pertanto impossibile anche individuare con precisione quali aziende debbano contribuire al Fondo, che infatti non è stato ancora istituito, anche per le diverse valutazioni esistenti tra le parti sociali, che hanno certamente avuto il loro peso nel rallentare l’attuazione dell’articolo 52. Si tratta comunque di un grave inconveniente perché, oltre alle attività degli RLST, il Fondo è destinato a sostenere e finanziare anche altre importanti iniziative, quali la formazione dei datori di lavoro delle piccole e medie imprese, dei piccoli imprenditori, dei lavoratori stagionali del settore agricolo e dei lavoratori autonomi, nonché le attività degli organismi paritetici. Tutti soggetti che svolgono un ruolo centrale ai fini della prevenzione e del contrasto degli infortuni e delle malattie professionali e che dovrebbero quindi essere adeguatamente valorizzati e sostenuti.
Durante le numerose missioni sul territorio, la Commissione ha raccolto più volte segnalazioni preoccupate, soprattutto da parte delle organizzazioni sindacali, circa il fatto che non fossero stati resi noti da parte dell’INAIL i nominativi dei rappresentanti dei lavoratori per la sicurezza e che non fosse conseguentemente ancora stato attivato il Fondo di cui all’articolo 52 del Testo unico. Per questo motivo, la Commissione, nel marzo 2012, ha interpellato direttamente sia l’INAIL che il Ministero del lavoro e delle politiche sociali per evidenziare la necessità di una rapida definizione della questione. L’INAIL ha risposto spiegando che la decisione sulle modalità di pubblicizzazione dei nominativi degli RLS non rientra nella sua autonoma disponibilità, essendovi esigenze di tutela della privacy per le quali è competente il Ministero vigilante (cioè appunto il Ministero del lavoro e delle politiche sociali), che dovrebbe emanare un apposito provvedimento. Per questa ragione, l’INAIL ha posto la questione al Ministero e si è deciso di attivare un tavolo di confronto fra tutte le pubbliche amministrazioni e le parti sociali coinvolte.
Nella seduta del 19 dicembre, il ministro Fornero ha confermato la sua attenzione per la vicenda ed il suo impegno per arrivare ad una positiva conclusione della stessa. Il Ministero del lavoro e delle politiche sociali, d’intesa con l’INAIL, ha attivato un tavolo tecnico con le parti sociali e le Regioni per elaborare il progetto di un’anagrafe, di tipo informatico, dei rappresentanti dei lavoratori per la sicurezza (RLS) e degli organismi paritetici, al fine di consentire di conoscere l’effettiva diffusione di queste figure nelle aziende italiane e creare, in questo modo, anche le condizioni per avviare il Fondo per il sostegno alle piccole e medie imprese. L’idea sarebbe quella di inserire la banca dati all’interno del più vasto Sistema informativo nazionale per la prevenzione (SINP), consentendo l’accesso ad una serie di soggetti «qualificati» quali gli enti competenti in materia di salute e sicurezza sul lavoro, gli organismi paritetici e le organizzazioni dei datori di lavoro e dei lavoratori.
Come per altri aspetti del processo di attuazione del Testo unico, anche in questo caso l’auspicio è che si possa arrivare quanto prima a una soluzione definitiva della questione, superando ostacoli burocratici e resistenze varie, al fine di poter diffondere e valorizzare ulteriormente uno strumento, quello appunto dei rappresentanti dei lavoratori per la sicurezza, che ha un’importanza strategica per un’efficace politica di prevenzione nel campo della sicurezza sul lavoro.
Nelle due audizioni svolte il 17 aprile e il 19 dicembre dinanzi alla Commissione, il Ministro del lavoro e delle politiche sociali ha poi toccato altri temi, che è opportuno richiamare. In particolare, nell’incontro del 17 aprile la professoressa Fornero si è soffermata sul discorso della formazione sulla sicurezza per i lavoratori nell’ambito della riforma del mercato del lavoro. La Commissione aveva infatti sollevato la questione circa l’opportunità, nell’ambito della riforma allora in gestazione, di prevedere un’attenzione specifica per questo tipo di formazione. Il Ministro ha osservato che il disegno di riforma del mercato del lavoro era già di per sé molto ampio e non sembrava quindi necessario inserire altri temi come quello della sicurezza sul lavoro che è già disciplinato in maniera compiuta dal Testo unico, per il quale infatti non sono state segnalate carenze normative, ma piuttosto di attuazione. Ove ciò non comportasse una duplicazione di norme già esistenti, il Ministro si è comunque dichiarato disponibile a considerare eventuali integrazioni, anche sulla base di proposte che dovessero venire dalla Commissione. D’altra parte, nel corso della sua inchiesta, la Commissione ha avuto notizia di attività di formazione impartite nell’ambito dei corsi di riqualificazione professionale – ad esempio ai lavoratori in cassa integrazione – che hanno riguardato anche gli aspetti della salute e sicurezza sul lavoro, con ciò contribuendo certamente a migliorare la preparazione e la sensibilità su questi temi.
Un altro argomento affrontato nell’audizione del 17 aprile ha riguardato i rischi legati al montaggio dei palchi per gli spettacoli, che aumentano particolarmente verso la stagione estiva, quando si concentrano queste manifestazioni. La Commissione ha ricordato le morti dei giovani operai avvenute a Trieste e a Reggio Calabria e la scoperta di numerosi lavoratori in nero addetti alle attività di montaggio nel corso di alcuni controlli effettuati proprio nel mese di aprile 2012 dalla Guardia di finanza. Ha quindi sollecitato, come già fatto più volte in passato, un maggiore controllo da parte degli organi preposti sulle ditte che svolgono gli allestimenti (spesso pochi grandi operatori che controllano il mercato).
Queste vicende si inseriscono nel quadro più generale dei lavori dati in appalto e subappalto da grandi ditte o enti ad imprese più piccole, in un contesto di attività dove operano spesso più soggetti contemporaneamente senza che si effettui un efficace lavoro di coordinamento fra tutti loro e un’adeguata e completa informazione/formazione a tutti gli addetti. La Commissione si è interessata degli infortuni mortali ricordati, in particolare per quanto riguarda l’episodio di Trieste dove il 12 dicembre 2011, durante i lavori per il montaggio del palco di un concerto all’interno del Palasport, l’impalcatura è improvvisamente crollata uccidendo un giovane operaio addetto al montaggio, Francesco Pinna, e ferendone altri dodici. Di questo argomento si parlerà in maniera più approfondita nel successivo paragrafo 3.3.1, dedicato al problema degli appalti.
Il Ministro ha annunciato di aver posto il problema dei controlli sui lavori per i megapalchi dei concerti alla competente Direzione generale per le attività ispettive del Ministero, che ha confermato l’intenzione di intensificare i controlli nel settore, che comunque vengono normalmente rafforzati all’approssimarsi della stagione estiva, in cui aumentano le manifestazioni e quindi i potenziali rischi. In effetti, i primi risultati di questa rinnovata attenzione hanno consentito di far emergere una serie di violazioni ed irregolarità e di assicurare una maggiore osservanza delle normative antinfortunistiche, nell’auspicio che questo possa servire a prevenire il verificarsi di ulteriori, tragici incidenti.
Rispondendo ad un ulteriore quesito della Commissione, il ministro Fornero ha poi confermato l’intenzione di garantire un sempre migliore funzionamento dell’INAIL, nella sua attività di unico soggetto assicurativo contro gli infortuni sul lavoro. In particolare, pur rimanendo nell’ambito di un regime necessariamente pubblicistico, vi era l’obiettivo di affrontare la questione dei costi assicurativi per le imprese: da più parti era stato infatti posto il problema di un’eccessiva sperequazione e dispendiosità dei premi tra i vari settori e il Ministro ha confermato l’impegno a rivedere la questione, in accordo con lo stesso INAIL.
Nella seduta del 19 dicembre, oltre agli argomenti già richiamati relativi al completamento dell’attuazione del Testo unico e ad altri di cui si dirà tra breve, il Ministro del lavoro e delle politiche sociali si è soffermato sulla questione delle patologie legate all’esposizione all’amianto e segnatamente all’avvio del Piano nazionale amianto, annunciato nella «II Conferenza governativa sulle patologie asbesto-correlate», recentemente organizzata a Venezia dal Ministero della salute con il concorso dei Ministeri del lavoro e delle politiche sociali e dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare, che ha avuto un buon successo. Nella Conferenza il Governo ha appunto preso l’impegno di realizzare il Piano nazionale, essenziale per la prevenzione in questo settore: il Ministero del lavoro e delle politiche sociali ha praticamente ultimato la parte di sua competenza ed è quindi auspicabile che il Piano possa essere adottato in tempi rapidi. Molte persone hanno chiesto al Ministero del lavoro e delle politiche sociali anche un allargamento delle tutele e dei benefici economici previsti per i casi di esposizione all’amianto: tale richiesta però , pur essendo all’attenzione del Ministero, appare assai più difficile da soddisfare, anche a causa degli attuali vincoli di finanza pubblica. Su questi argomenti si tornerà diffusamente nel paragrafo 3.5.2.
Infine, sia nell’audizione del 17 aprile che – soprattutto – in quella del 19 dicembre, la professoressa Fornero si è soffermata sul tema più delicato tra quelli che la Commissione aveva posto alla sua attenzione nel chiedere l’audizione, ossia il problema del coordinamento tra gli enti che si occupano di tutela della salute e sicurezza sul lavoro. Riguardo a questa materia il Ministro ha riconosciuto che esistono effettivamente una serie di difficoltà, malgrado il sistema istituzionale di raccordo previsto dal Testo unico, che realizza a questo proposito una governance su base tripartita, al fine di condividere fra istituzioni e parti sociali indirizzi di attività e di vigilanza uniformi su tutto il territorio nazionale per garantire una tutela più efficace della salute e della sicurezza sul lavoro, evitando nel contempo sovrapposizioni e duplicazioni degli interventi tra i vari enti preposti, nel pieno rispetto delle competenze costituzionali di Stato e Regioni.
Il ministro Fornero ha ricordato che le sedi istituzionali nelle quali si realizza questo sistema di coordinamento sono ormai pienamente operanti: la Commissione consultiva permanente per la salute e la sicurezza sul lavoro e, soprattutto, il Comitato per l’indirizzo e la valutazione delle politiche attive e per il coordinamento nazionale per l’attività di vigilanza. Costituito nel 2009 e composto dai rappresentanti delle amministrazioni pubbliche, centrali e regionali, e delle parti sociali, questo organismo ha lavorato attivamente esaminando vari argomenti di grande rilevanza per le politiche di prevenzione e di vigilanza ed elaborando una bozza di atto di indirizzo in merito alle politiche attive di tutela della salute e della sicurezza sul lavoro, per identificare le priorità delle istituzioni centrali e regionali su base condivisa.
A livello decentrato il coordinamento delle attività di vigilanza e prevenzione è affidato alle Regioni e alle Province autonome, attraverso i comitati regionali di coordinamento nei quali si deve attuare la programmazione e la cooperazione tra i diversi soggetti pubblici preposti, statali e periferici, e le parti sociali. Infine, esiste la Commissione per gli interpelli, presso il Ministero del lavoro e delle politiche sociali, nella quale Stato e Regioni forniscono indicazioni sull’interpretazione delle disposizioni in materia di salute e sicurezza sul lavoro.
Già nella seduta del 17 aprile il ministro Fornero aveva evidenziato che, in un sistema di competenze così articolato, si possono creare sovrapposizioni tra Stato e Regioni e differenziazioni tra le stesse Regioni, anche in ragione della diversa capacità operativa dei singoli territori. In questo senso, l’analisi della situazione coincideva con quella della Commissione: secondo una ricognizione effettuata dal Ministero, infatti, i comitati regionali di coordinamento sono istituiti in tutte le Regioni, ma hanno un funzionamento purtroppo molto diversificato: in alcuni casi le riunioni non avvengono con la cadenza minima trimestrale prevista, non sempre è stato creato l’ufficio operativo o i comitati provinciali o, ancora, in alcune riunioni a presiedere l’organismo è stato un funzionario amministrativo anziché il Presidente della Regione o un assessore delegato come previsto dalla normativa. Si tratta quindi di una situazione complessa, che appare insoddisfacente ma sulla quale è difficile intervenire, anche se il Ministro ha ribadito la piena disponibilità a collaborare con la Commissione anche su questo tema.
Sempre nella seduta del 17 aprile, la Commissione aveva a sua volta sottolineato la centralità del problema del coordinamento sul territorio delle attività di prevenzione e di vigilanza e quindi del corretto funzionamento dei comitati regionali, ricordando di aver deciso, dopo aver tentato con scarso successo un confronto su questo tema con la Conferenza dei Presidenti delle Regioni e delle Province autonome, di verificare direttamente nei singoli territori regionali il funzionamento dei comitati. Purtroppo la situazione emersa è risultata grave: tranne alcune Regioni virtuose, i comitati regionali di coordinamento nella maggior parte dei casi non funzionano come dovrebbero: a volte non si riuniscono, altre volte mancano le articolazioni provinciali previste, oppure ci sono sovrapposizioni con strutture coordinate dai Prefetti, né è stata mai fatta la relazione annuale stabilita per i Ministeri del lavoro e delle politiche sociali e della salute.
In ossequio al suo mandato istituzionale, la Commissione ha sentito il dovere di segnalare questi problemi al Governo e al Parlamento perché se ne facciano carico. Si pone l’esigenza di rivedere la competenza legislativa concorrente in materia di salute e sicurezza sul lavoro per restituirla allo Stato centrale, come accade del resto in altri Paesi europei pure d’impianto federalista come la Germania. Si tratta di una decisione essenziale anche per mettere a sistema le risorse degli organi di controllo, dove si trova spesso una prevalenza eccessiva di figure amministrative rispetto a quelle tecniche.
Il Ministro del lavoro e delle politiche sociali aveva sottolineato la difficoltà di procedere ad una revisione delle competenze legislative in materia di salute e sicurezza sul lavoro, essendo il processo di revisione costituzionale lungo e con forti resistenze. D’altra parte, la realtà del mondo del lavoro in Italia presenta differenze significative da un territorio all’altro, talora anche a causa della presenza di forme di illegalità, per cui è difficile ipotizzare una totale uniformità, anche se non è accettabile avere differenze così forti nell’applicazione delle norme o delle procedure tra le varie Regioni. Su questo punto la professoressa Fornero aveva assicurato un forte impegno del Ministero, confermando nel contempo la disponibilità a valutare eventuali soluzioni al tema della revisione delle competenze legislative costituzionali che la Commissione o il Parlamento avessero inteso proporre.
Come si vedrà meglio più avanti, dopo aver verificato l’impraticabilità di una modifica costituzionale tesa a riportare la potestà legislativa in materia di salute e sicurezza sul lavoro alla competenza esclusiva dello Stato, la Commissione ha cercato di individuare soluzioni alternative che, senza alterare la ripartizione delle competenze tra Stato e Regioni, potessero però rispondere all’esigenza di rafforzare il potere unitario di indirizzo e di coordinamento in tale ambito. In particolare, la Commissione si è fatta promotrice di un disegno di legge (Atto Senato n. 3587) con il quale si intende rafforzare il ruolo e le prerogative del Comitato per l’indirizzo e la valutazione delle politiche attive e per il coordinamento nazionale delle attività di vigilanza, attribuendo ad esso lo status di agenzia autonoma (la cosiddetta «Agenzia nazionale per la salute e la sicurezza sul lavoro»). All’Agenzia verrebbero inoltre devolute alcune competenze relative all’attuazione del Testo unico e, in particolare, quelle della risposta agli interpelli, sostituendo quindi la Commissione preposta prima richiamata.
Di tale iniziativa si parlerà diffusamente nel paragrafo 2.5: in questa sede interessa riferire che nell’audizione del 19 dicembre il ministro Fornero, a proposito del disegno di legge in questione, ha dichiarato di condividere in linea di massima la finalità di migliorare il coordinamento tra le attività dei vari soggetti pubblici competenti in materia di salute e sicurezza, sottolineando tuttavia come la fine della legislatura non consentirà realisticamente al Governo di esaminare in modo adeguato tutti i complessi aspetti che l’istituzione dell’Agenzia comporterebbe. Ciò nonostante, nello spirito di fattiva collaborazione che ha sempre caratterizzato i rapporti tra il Governo e gli organi parlamentari preposti, il Ministro ha ritenuto comunque utile avviare una riflessione su questo tema, che potrebbe risultare preziosa per coadiuvare le scelte demandate al prossimo Governo.
La Commissione ha ringraziato il ministro Fornero per il suo contributo, oltre che per l’attenzione e la sensibilità dimostrata su questi temi, sottolineando come l’ulteriore incontro del 19 dicembre, poco prima della conclusione dell’inchiesta, mirasse soprattutto a fare il punto sulla situazione relativa al sistema di tutela della salute e della sicurezza sul lavoro in Italia. Compito della Commissione d’inchiesta è infatti quello di segnalare non solo gli aspetti positivi ma anche quelli problematici: uno dei punti più critici resta senza dubbio quello del coordinamento tra i vari enti preposti statali e periferici. La Commissione ha ricordato di aver svolto in proposito verifiche in tutte le Regioni d’Italia, dalle quali è risultata un’attuazione spesso differenziata del Testo unico e del coordinamento: alcune Regioni sono più attente e hanno colto meglio lo spirito della legge, mentre altre presentano ancora ritardi e difficoltà.
La Commissione ha pertanto ritenuto utile avanzare la proposta, confluita poi nel citato disegno di legge n. 3587, per istituire l’Agenzia nazionale per la salute e la sicurezza sul lavoro, il cui intento è quello di rafforzare il coordinamento e l’uniformità delle azioni di prevenzione e vigilanza tra i diversi organismi preposti, senza stravolgere la ripartizione delle competenze costituzionali tra Stato e Regioni e l’impianto generale definito dal Testo unico. Naturalmente si è consapevoli che la fine della legislatura non consentirà di esaminare tale proposta, ma si è comunque ritenuto opportuno lasciare tale contributo alla riflessione del Parlamento e del Governo nella prossima legislatura.
Analogamente la Commissione ha ringraziato il ministro Fornero per gli aggiornamenti forniti sul completamento del processo di attuazione del Testo unico: pur avendo ben presente la complessità delle procedure necessarie per la predisposizione degli atti normativi secondari previsti dallo stesso decreto legislativo n. 81 del 2008, a causa della necessità di raggiungere ogni volta un’intesa tra Stato, Regioni e parti sociali, ha comunque ribadito l’auspicio che il processo possa ormai concludersi in tempi rapidi.
Il ministro Fornero ha condiviso le osservazioni della Commissione sulla eccessiva differenziazione tra i vari territori del Paese in ordine all’attuazione delle disposizioni relative alla salute e alla sicurezza sul lavoro: alcune Regioni sono in grave ritardo, mentre altre offrono un modello avanzato di livello europeo. Si tratta di una variabilità non accettabile e che, purtroppo, ha avuto modo di riscontrare anche in altri settori di competenza del suo Dicastero: ad esempio per quanto riguarda la formazione e le politiche attive per l’occupazione. Il Ministro ha quindi sottolineato l’assoluta necessità di superare tale situazione, auspicando che ciò possa avvenire in tempi rapidi.
La Commissione ha osservato che l’eccessiva differenziazione per quanto riguarda i sistemi di prevenzione e di tutela della salute e sicurezza nei luoghi di lavoro purtroppo si è talvolta riscontrata anche in alcune amministrazioni dello Stato, che non hanno sempre attuato in maniera concorde le politiche di settore decise a livello centrale. La proposta dell’Agenzia nasce proprio dalla constatazione di questa eccessiva diversità, che si registra sia tra le Regioni (indipendentemente dalla collocazione geografica e dalle maggioranze politiche) che tra le stesse parti sociali. Una parte delle responsabilità di questi problemi ricade in capo alle dirigenze delle amministrazioni centrali e regionali, che in alcuni casi hanno privilegiato logiche corporative rispetto alla necessità della collaborazione e della sinergia. Appare quindi del tutto condivisibile l’auspicio del Ministro per un superamento di questi inconvenienti in tanti settori della vita del Paese.
Conclusivamente, l’attività del Governo volta a completare l’attuazione del Testo unico sta procedendo in maniera intensa, anche se per alcune materie si registrano ancora ritardi e lacune. Accanto a questo, occorre tuttavia considerare anche l’attività svolta dalle Regioni e dalle Province autonome, alle quali proprio il Testo unico attribuisce importanti funzioni in materia di salute e sicurezza sul lavoro. Di questo tema e dei relativi problemi si parlerà diffusamente nel prossimo paragrafo.
Senato della Repubblica, Commissione "Morti bianche" - Relazione finale sull'attività svolta, 15 gennaio 2013 - 2. L’inchiesta della Commissione: il sistema della tutela della salute e della sicurezza nei luoghi di lavoro in Italia
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