SENATO DELLA REPUBBLICA
XVI LEGISLATURA
Giunte e Commissioni
Resoconto stenografico
Commissione parlamentare di inchiesta sul fenomeno degli infortuni sul lavoro con particolare riguardo alle cosiddette «morti bianche»
Seduta 117, mercoledì 19 dicembre 2012
Audizione del Ministro del lavoro e delle politiche sociali Elsa Fornero
Presidenza del presidente TOFANI
Interviene il Ministro del lavoro e delle politiche sociali, professoressa Elsa Fornero, accompagnata dal Direttore generale per l'attività ispettiva del Ministero del lavoro e delle politiche sociali, dottor Paolo Pennesi.
PRESIDENTE
L’ordine del giorno reca l'audizione del ministro del lavoro e delle politiche sociali Elsa Fornero.
Avverto che della seduta odierna sarà redatto e pubblicato il Resoconto stenografico.
Comunico che, ai sensi dell'articolo 13, comma 2, del Regolamento interno, è stata chiesta l'attivazione dell'impianto audiovisivo. Se non ci sono osservazioni, tale forma di pubblicità è dunque adottata per il prosieguo dei lavori.
La Commissione ha chiesto al Ministro di poter avere aggiornamenti in merito ad alcune questioni particolarmente rilevanti in materia di tutela della salute e della sicurezza sul lavoro, tra cui, in particolare, i provvedimenti secondari di attuazione del decreto legislativo n. 81 del 2008 (Testo unico delle norme in materia di salute e sicurezza nei luoghi di lavoro).
Ci è sembrato opportuno audire il Ministro su questi temi, anche perché siamo giunti alla fine della legislatura e dunque sarà possibile fare il punto della situazione e tenere conto degli elementi che scaturiranno dalla seduta odierna nella relazione finale della Commissione. Si era ipotizzato che l'esame della relazione potesse iniziare già in questa seduta ma, a causa dell'accelerazione dei lavori parlamentari, si è ritenuto opportuno, d'accordo con i componenti della Commissione, rinviarlo ad un momento successivo, dopo il periodo natalizio.
Ringrazio pertanto il ministro Fornero per la sua presenza e le cedo la parola.
FORNERO
Sono io che desidero ringraziare il Presidente della Commissione e tutti i senatori presenti, per l'invito odierno. Anche questa mattina ho avuto modo di occuparmi della materia della tutela della salute e della sicurezza sul lavoro, avendo preso parte alla conferenza stampa con cui il presidente dell'Istituto nazionale infortuni sul lavoro (INAIL), Massimo De Felice, ha presentato un'iniziativa di incentivazione per finanziare in conto capitale, con uno stanziamento pari a circa 156 milioni di euro, progetti di adeguamento delle imprese alle norme sulla sicurezza. Si tratta di un'iniziativa già avviata negli anni passati, che l'INAIL ha consolidato ed alla quale il Ministero contribuisce con fondi propri. Mi sembra un'attività che riveste grande importanza. Spesso pensiamo infatti alle grandi imprese, che più facilmente vengono sottoposte a controlli da parte degli ispettori. Tali imprese hanno forse, complessivamente, una maggiore incentivazione ad adeguarsi alle norme sulla salute e sulla sicurezza nei luoghi di lavoro, ma non dobbiamo dimenticare che il nostro tessuto produttivo è formato da imprese anche piccole e piccolissime. Come ho sottolineato proprio questa mattina, le imprese nascono e muoiono, e quelle che nascono devono adeguarsi da subito agli standard di sicurezza, per tutelare la salute dei lavoratori assunti, anche se qualche volta esse potrebbero trovare difficile spendere risorse per la sicurezza. Credo dunque che avere la disponibilità di finanziamenti sia un fatto importante.
Nella sua lettera di invito all'audizione odierna, il presidente Tofani ha chiesto, in primo luogo, notizie sul completamento dell'attuazione del Testo unico delle norme in materia di salute e sicurezza nei luoghi di lavoro: vi parlerò di ciò che abbiamo fatto e di ciò che forse rimane ancora da fare. Avrei voluto dire alla Commissione che tutto è stato completato, ma non posso farlo. Posso però affermare che, sostanzialmente, il percorso relativo alla normativa secondaria è stato attuato, anche se i membri della Commissione sono a conoscenza del fatto che ci sono delle complessità, derivanti anche dai diversi livelli di responsabilità e dal loro intreccio, sia a livello territoriale, sia tra le ASL e il Ministero, per ciò che riguarda le ispezioni: tali fatti complicano oggettivamente la situazione.
Per quanto riguarda le questioni specifiche segnalate dalla Commissione, voglio iniziare a trattare il tema del Sistema informativo nazionale per la prevenzione (SINP): ne ho parlato anche questa mattina con il presidente dell'INAIL. Quello relativo alla banca dati è infatti un tema che considero molto importante e l'ho sottolineato diverse volte, anche nella presente Commissione, evidenziando l'importanza del fatto che i dati a disposizione di un ente come l'INAIL devono essere considerati bene comune e devono quindi essere messi a disposizione di coloro che sono interessati e, in particolare, della comunità scientifica. Le misure di prevenzione non sono buone in astratto, ma lo sono soltanto se sono efficaci: per esserlo occorre dunque che siano molto aderenti alla distribuzione dei rischi, per cui è necessario adeguare le conoscenze al continuo cambiamento del mondo della produzione. Il presidente dell'INAIL mi ha riferito che sta lavorando molto sulla messa a servizio della banca dati dell'Istituto e mi ha detto che quest'anno lavorerà in modo particolare sul SINP, di concerto con altri soggetti. Quindi, le attività relative alla predisposizione del decreto istitutivo del Sistema informativo nazionale sono in fase finale. Il Ministero del lavoro ha predisposto il relativo decreto, sottoponendolo dapprima all'Autorità garante della privacy, per il prescritto parere, necessario in ragione dell'enorme quantità di dati, anche personali e sensibili, che comporranno il SINP. A seguito del parere del Garante, ricevuto in data 7 luglio 2011, lo schema di decreto è stato condiviso in sede tecnica tra Stato e Regioni e, dal punto di vista procedurale, è stato approvato dalla Conferenza Stato-Regioni, in data 21 dicembre 2011, e di seguito ha ricevuto il prescritto parere dal Consiglio di Stato il 3 aprile 2012. L'iter di perfezionamento del decreto può considerarsi pertanto in fase di ultimazione. Le attività del SINP, tra l'altro, vedono il costante coinvolgimento dell'INAIL - soggetto gestore del Sistema - in modo da consentire che il provvedimento approvato possa trovare la sua immediata applicazione in concreto e il relativo flusso di dati sia immediatamente fruibile da parte delle amministrazioni pubbliche che fanno parte del SINP.
In merito al sistema di qualificazione delle imprese, si rappresenta che è stato chiamato a darvi attuazione un comitato, nell'ambito della Commissione consultiva permanente per la salute e la sicurezza sul lavoro, il quale ha lo scopo di individuare in determinati settori quali imprese possano operare e a quali condizioni, con riferimento agli elementi relativi alla salute e alla sicurezza sul lavoro. Questo sistema verrà messo in atto nel settore edile, per mezzo dell'attivazione della cosiddetta patente a punti. Tuttavia, le attività in corso, dirette all'individuazione dei criteri di funzionamento dello strumento di valutazione dell'idoneità delle imprese e dei lavoratori autonomi ad operare in edilizia, sono state caratterizzate da profonde divergenze su finalità, ambiti di applicazione e regolamentazione dello strumento da delineare.
Passando poi ai criteri di qualificazione dei formatori in materia di salute e sicurezza sul lavoro, di particolare importanza è l'approvazione di tali criteri da parte della Commissione consultiva, necessari ad individuare le caratteristiche che i soggetti formatori devono poter vantare per svolgere con efficacia l'importante ruolo di trasmettere competenze a lavoratori, dirigenti e preposti in materia di salute e sicurezza sul lavoro. Il contenuto del relativo documento, approvato nella seduta del maggio 2012 dalla Commissione consultiva, è stato recepito da un decreto interministeriale che è in fase avanzata di definizione.
In ordine all'anagrafe dei rappresentanti dei lavoratori per la sicurezza, si rappresenta che il Ministero del lavoro, nuovamente d'intesa con l'INAIL, ha costituito un tavolo tecnico con le parti sociali presenti nella Commissione consultiva permanente e con le Regioni, al fine di condividere i criteri di operatività e lo start-up di un'anagrafe di tipo informatico dei rappresentanti dei lavoratori per la sicurezza (i cosiddetti RLS) e degli organismi paritetici. Le relative attività anche in questo caso sono in una fase avanzata di realizzazione. La costituzione di questa anagrafe permetterà di conoscere la diffusione dei rappresentanti dei lavoratori per la sicurezza nelle aziende italiane.
Per quanto riguarda poi il coordinamento della disciplina recata dal Testo unico con le norme in materia di salute e sicurezza a bordo delle navi (decreto legislativo n. 271 del 1999), in ambito portuale (decreto legislativo n. 272 del 1998) e nel settore delle navi da pesca (decreto legislativo n. 298 del 1999), preme evidenziare che il Ministero del lavoro e delle politiche sociali ha sempre attivamente partecipato ai lavori relativi all'attuazione delle disposizioni del Testo unico in materia di tutela della salute e sicurezza sui luoghi di lavoro. Rispetto a queste tematiche il Ministero è unicamente soggetto concertante, essendo la materia di principale competenza del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti. Nel corso di tali lavori sono emersi problemi di tipo tecnico, essenzialmente legati alla difficoltà di procedere al coordinamento richiesto dalla legge per mezzo di un regolamento. Di conseguenza, si è ritenuto opportuno presentare un apposito disegno di legge delega, il quale postula la rivisitazione legislativa dei tre decreti in parola entro un termine di attuazione breve (180 giorni dall'approvazione della legge). Questo disegno di legge, (Atto Camera n. 5368) è attualmente in discussione presso le competenti Commissioni parlamentari della Camera dei deputati.
Con riferimento poi al coordinamento tra gli enti che si occupano di tutela della salute e della sicurezza sui luoghi di lavoro, il Testo unico individua una serie di sedi istituzionali - il che comporta oggettivamente una complessità della gestione del coordinamento - in cui determinare le linee generali delle politiche nazionali in tema di prevenzione degli infortuni e delle malattie professionali, attraverso il confronto con le amministrazioni competenti e la consultazione delle parti sociali.
Con particolare riferimento alla progettazione e realizzazione di iniziative di prevenzione a livello nazionale, il sistema istituzionale delineato dal Testo unico realizza una governance su base tripartita delle attività in materia di salute e sicurezza sul lavoro che consente alle amministrazioni pubbliche di individuare e condividere con le parti sociali indirizzi di attività e vigilanza uniformi su tutto il territorio nazionale, attraverso il potenziamento dell'azione di coordinamento delle attività di prevenzione degli infortuni e delle malattie professionali.
L'obiettivo è quello di rendere maggiormente efficace l'azione pubblica, garantendo il supporto pubblico al sostegno della salute e sicurezza sul lavoro, evitando la sovrapposizione e la duplicazione degli interventi dei soggetti istituzionalmente a ciò deputati - un problema del quale avevo già parlato con il presidente Tofani - nel pieno rispetto peraltro delle competenze regionali. A tal fine il Testo unico individua apposite sedi di confronto tra i soggetti pubblici chiamati ad elaborare le politiche e programmare le azioni in materia di salute e sicurezza sul lavoro.
Oltre alla Commissione consultiva permanente per la salute e sicurezza sul lavoro, è stata prevista l'istituzione del Comitato per l'indirizzo e la valutazione delle politiche attive e per il coordinamento nazionale delle attività di vigilanza, sede presso la quale le amministrazioni pubbliche, centrali e regionali, individuano le linee generali delle rispettive politiche di prevenzione e vigilanza. Tale organismo, presso il Ministero della salute, è stato costituito nel 2009 e dal 2010 si è riunito con sufficiente continuità discutendo di argomenti di notevole rilevanza (campagne di informazione, attività di vigilanza, priorità degli interventi di vigilanza e così via) e, infine, elaborando una bozza di atto di indirizzo - che si allega - per le politiche attive in materia di tutela della salute e sicurezza sul lavoro, che identifica le priorità di Stato e Regioni, garantendo unità di intenti tra soggetti pubblici e uniformità di indirizzi sul territorio nazionale.
A livello decentrato il coordinamento delle attività di vigilanza e prevenzione è affidato prioritariamente alle Regioni e Province autonome di Trento e Bolzano che, attraverso i Comitati regionali di coordinamento ed in accordo con i suddetti organismi centrali, devono garantire la necessaria programmazione e l'uniformità degli interventi sul territorio attraverso la cooperazione ed il coordinamento di tutti i soggetti istituzionali competenti, degli enti locali e delle parti sociali.
Si sottolinea, poi, come esista una sede - la Commissione per gli interpelli - nella quale Stato e Regioni si esprimono su questioni di ordine generale relative all'interpretazione delle disposizioni in materia di salute e sicurezza, attraverso pareri che indirizzano gli organi di vigilanza su tutto il territorio nazionale. Tale Commissione è pienamente operante presso il Ministero del lavoro e delle politiche sociali.
Rispetto a tale configurazione istituzionale, che è oggi del tutto completa in ogni sua parte, si evidenzia che con l'Atto Senato n. 3587, promosso da questa Commissione d’inchiesta, ci si propone di rafforzare il ruolo e le prerogative del Comitato per l'indirizzo e la valutazione delle politiche attive e per il coordinamento nazionale delle attività di vigilanza, al quale verrebbe conferito innanzitutto lo status di autonoma Agenzia. Tale disegno di legge, inoltre, prevede l'attribuzione all'Agenzia di alcune competenze relative all'attuazione del Testo unico e, in particolare, del compito di occuparsi della risposta agli interpelli, sostituendo quindi la Commissione già costituita e operante. Si condivide al riguardo, in linea di massima, la finalità di migliorare il coordinamento tra le attività dei vari soggetti pubblici competenti in materia di salute e sicurezza.
Purtroppo il tempo limitato a disposizione del Governo per completare le molteplici attività connesse all'implementazione di misure adeguate, non consentirà probabilmente di esaminare in modo appropriato tutti i complessi aspetti che l'istituzione dell'Agenzia comporterebbe. Nello spirito di fattiva collaborazione, che ha caratterizzato i rapporti tra Governo e i competenti organi parlamentari, si ritiene comunque utile avviare una riflessione su questo tema, che potrebbe essere preziosa al fine di coadiuvare le scelte demandate al prossimo Governo.
Vorrei infine aggiungere qualcosa in merito al Piano nazionale di azione contro le conseguenze dell'amianto. Voi sapete che a Venezia si è tenuta la Conferenza nazionale sull'amianto, organizzata dal Ministero della salute, con la collaborazione dal Ministero dell'ambiente e del Ministero del lavoro. Credo di poter affermare che la Conferenza ha avuto un buon successo, posto che da essa è scaturito l'impegno a presentare il Piano nazionale sull'amianto. Il Ministero sta definendo in questi giorni il proprio contributo al Piano, che credo sarà pronto - anch'io mi auguro che sia così, signor Presidente - entro la fine dell'anno o al massimo nei primissimi giorni dell'anno nuovo. Stiamo terminando la nostra parte in questi giorni.
Abbiamo anche ricevuto molte e-mail da parte di persone che chiedono un allargamento delle tutele, alle quali non credo che potremo rispondere in maniera positiva, per i vincoli che tutti conosciamo. In ogni caso, anche sul tema dell'amianto questo Ministero è stato attivo.
PRESIDENTE
Desidero ringraziare la signora Ministro per il contributo che ha voluto fornirci anche nell'audizione odierna.
Signora Ministro, come le dicevo all'inizio, abbiamo ritenuto opportuno avere un ulteriore incontro con lei prima di chiudere i lavori della Commissione per definire la relazione finale. Essendo la nostra una Commissione d'inchiesta, nel pur rilevando gli aspetti positivi, non possiamo non rilevare anche le criticità.
FORNERO
È doveroso.
PRESIDENTE
Su queste ci siamo soffermati in modo particolare: là dove la macchina funziona se ne prende atto con soddisfazione e ci si concentra sugli aspetti su cui insistono problemi, intoppi o vi è qualcosa da rivedere.
Come abbiamo detto in altre circostanze, uno dei punti da mettere a fuoco è proprio quello del coordinamento. Abbiamo svolto un'indagine in tutte le Regioni italiane, recandoci in ciascuna di esse e incontrando i soggetti istituzionali sul territorio, proprio per cercare di ricevere da costoro elementi informativi. Effettivamente, abbiamo riscontrato una situazione differenziata: lo spirito della delega che il decreto legislativo n. 81 del 2008 conferisce alle Regioni non è stato colto appieno e in modo completo. Ci sono realtà più virtuose che lo hanno colto meglio, mentre altre realtà arrancano e rallentano. Alla fine la Commissione, a seguito di vari incontri e dibattiti interni, ha deciso di tentare di rafforzare il coordinamento ipotizzando l'istituzione di una Agenzia con il già citato Atto Senato n. 3587.
L'idea dell'Agenzia non mira assolutamente a stravolgere l'impianto del citato decreto legislativo n. 81, né a mettere mano alle competenze di carattere costituzionale dei soggetti duali comunque coinvolti nella gestione di questo grande tema. L'Agenzia assorbirebbe il Comitato di cui all'articolo 5 del decreto legislativo n. 81 del 2008 e in qualche modo spronerebbe, attraverso una finalità più precisa e specifica, all'espletamento delle attività di coordinamento e di maggiore funzionalità, senza nulla togliere alle competenze specifiche dei rispettivi Ministeri e delle Regioni.
Sappiamo benissimo che i tempi non ci permetteranno né la discussione, né, tanto meno, la conclusione dell'iter parlamentare del disegno di legge al nostro esame; tuttavia, signora Ministro, a nome dei colleghi le debbo dire che comunque abbiamo voluto lasciare per chi verrà testimonianza dell'esigenza di maggiore attenzione. Lo strumento potrà essere l'Agenzia o altro (lo valuteranno i colleghi che ci sostituiranno nella prossima legislatura), ma quanto meno abbiamo voluto evidenziare questo aspetto.
La ringraziamo per le notizie che ci ha dato. Comprendiamo, perché conosciamo le procedure, quanto complesso sia emanare atti amministrativi secondari, quanto complessi siano i tavoli e quanti vari siano i soggetti coinvolti, ma credo, anche dalle risposte che ci ha dato, che si sia fatto un passo avanti rispetto alle criticità che pure abbiamo evidenziato su questo tema. Questo ci lascia sperare che si voglia trovare al più presto una conclusione, per avere la completezza degli strumenti necessari che il decreto legislativo n. 81 del 2008 ha richiamato.
Signora Ministro, desidero ancora una volta prendere atto della sua sensibilità, del suo impegno e della sua disponibilità.
FORNERO
Signor Presidente, concordo pienamente con lei su quanto ha detto a proposito della variabilità delle situazioni nel nostro Paese: vi sono realtà territoriali arretrate rispetto a questi temi e altre che possono rappresentare un modello in Europa. Aggiungo che questo purtroppo è un tema dominante per moltissimi aspetti della nostra vita economica e sociale. Quanto lei ha appena ricordato a proposito della difficile attività di coordinamento in tema di sicurezza e salute nei luoghi di lavoro vale, per esempio, anche nel campo che ha occupato molta parte del mio tempo in quest'anno da Ministro, cioè la formazione, l'incentivazione all'occupazione, le politiche attive.
Condivido l'auspicio che lei ha espresso e mi permetto, in questa fase, di allargarlo anche ad altri temi: abbiamo bisogno di ridurre la variabilità italiana facendo crescere le realtà che sono rimaste indietro.
Credo che questo sia un buon augurio per chi verrà dopo di noi e sicuramente per il Paese.
NEROZZI
Signor Presidente, anch'io vorrei ringraziare il Ministro per la sua presenza e soprattutto per quello che ha detto, che credo sia importante anche per la conclusione delle nostre relazioni.
Signora Ministro, anch'io vorrei sottolineare l'osservazione del presidente Tofani, anche da lei ripresa. In effetti, la situazione italiana è molto variegata. Mi permetto di sollevare una lieve osservazione, ma non contro di lei, signora Ministro (anzi mi complimento con lei): nella gestione centrale, nei Ministeri, negli enti e nei settori di comando (penso ai vigili del fuoco), ci dovrebbe essere un'oggettiva neutralità nello svolgimento dei propri compiti rispetto all'attività politica del Governo; così non è sempre stato. Mi fermo qui, perché siamo a fine legislatura e siamo vicini al Natale. Rilevo questa criticità soprattutto nei Ministeri (non tanto in quello della sanità e sicuramente non nell'INAIL). Questo, assieme ad un atteggiamento molto differenziato delle Regioni - che come abbiamo potuto notare non è da mettersi in rapporto alle differenti maggioranze politiche delle Regioni stesse e, devo dire, neanche alla loro differente collocazione geografica -, delinea dunque un quadro molto frastagliato, rispetto al quale vi sono stati input profondamente diversi. Quindi, la proposta sul ruolo di coordinamento dell'Agenzia nasce proprio da tale considerazione: occorre tenere presente che, oggettivamente, il Ministero non può assumersi responsabilità ulteriori rispetto a quelle che ha già. Dunque la proposta dell'Agenzia nasce proprio da ciò e dal fatto che anche il rapporto che le stesse forze sociali - che a me sono molto care - hanno con questo tema è molto variegato da Regione a Regione e non deriva necessariamente dalla collocazione geografica delle stesse. Non è che al Nord tutto funzioni e al Sud non funzioni nulla: non è così, almeno da quello che abbiamo potuto vedere.
La situazione è dunque molto complessa e c'è la necessità un intervento. Con il disegno di legge n. 3587 abbiamo dunque effettuato un intervento che mi pare soffice, ma deciso su alcune questioni. Aggiungo che ciò si confronta anche con la situazione delle dirigenze pubbliche regionali della sanità e delle dirigenze statali, che tra loro hanno autonomie molto diverse e anche molto "personali" (non in quanto singole persone, ma in riferimento alla volontà di affermazione di ciascuna). C'è infatti l'idea di prevalere, al di là delle funzioni che vengono effettivamente svolte: ciascun soggetto preferisce risultare prevalente, anche se poi non fa nulla, purché risulti titolare della funzione. Questo lo abbiamo potuto constatare e dalla lettura degli atti si capisce bene a cosa mi riferisco, anche se ciò emerge in maniera forse meno elegante rispetto a quello che sto provando a dire. Ciascuno ambisce ad acquistare una direzione superiore e quindi un ruolo, uno stipendio o un potere superiore e ciò ha ingenerato confusione. Di qui la necessità di mettere ordine, così come abbiamo provato a fare. Al di là di chi verrà dopo di noi, si tratta dunque di un qualcosa assolutamente necessario.
Condivido ciò che ha detto il Ministro, anche se abbiamo avuto opinioni diverse su altri argomenti. Credo sia utile concludere la legislatura con una relazione, che renderemo nelle forme pubbliche, in cui si dica che in fondo, al di là di qualche sbavatura, l'impegno dei Governi nazionale e locali e quello della Commissione ha comunque ottenuto qualche risultato.
PRESIDENTE
Ringrazio nuovamente il ministro Fornero per il suo contributo e dichiaro conclusa l'audizione in titolo.
Note: Testi non rivisitati dagli oratori
Fonte: Senato della Repubblica